Zahtev za zaštitu zakonitosti Republičkog javnog tužioca je osnovan.

Osnovano se u zahtevu Republičkog javnog tužioca ukazuje da je pobijanom presudom kojom je prema okrivljenom odbijena optužba, jer je okrivljeni za isto krivično delo pravnosnažno oglašen odgovornim presudom Prekršajnog suda u Raškoj Pr br. 973/22 od 21.07.2021. godine, pa se radi o presuđenoj stvari koja predstavlja okolnost koja trajno isključuje krivično gonjenje, povređen član 4. stav 1. ZKP jer, prema navodima zahteva, u konkretnom slučaju, dela zbog kojih je okrivljeni kazneno gonjen nisu ista po više kriterijuma, pa se ne radi o povredi načela ne bis in idem.

Presudom Prekršajnog suda u Raškoj Pr 973/20 od 21.07.2021. godine okrivljeni AA oglašen je odgovornim da je postupio protivno članu 57. stav 1, 3, 4. i 5. Zakona o zaštiti prirode što je kažnjivo po članu 126. stav 5. u vezi člana 126. stav 1. tačka 9. Zakona o zaštiti prirode.

Članom 4. stav 1. ZKP, propisano je da niko ne može biti gonjen za krivično delo za koje je odlukom suda pravnosnažno oslobođen ili osuđen ili za koje je optužba pravnosnažno odbijena ili je postupak pravnosnažno obustavljen.

Članom 219a stav 1. KZ propisano je da lice koje je izvođač radova ili odgovorno lice u pravnom licu koje je izvođač radova na objektu koji se gradi, odnosno koje izvodi radove na rekonstrukciji postojećeg objekta, bez građevinske dozvole, kazniće se zatvorom od tri meseca do tri godine i novčanom kaznom, dok je stavom 2. istog člana propisano da će se lice koje je investitor ili odgovorno lice u pravnom licu koje je investitor objekta koji se gradi bez građevinske dozvole, kazniti zatvorom od šest meseci do pet godina i novčanom kaznom.

Članom 1. Zakona o planiranju i izgradnji propisano je da se ovim zakonom uređuje: uslovi i način uređenja prostora, uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta i izgradnja objekata; vršenje nadzora nad primenom odredaba ovog zakona i inspekcijski nadzor; druga pitanja od značaja za uređenje prostora, uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta i za izgradnju objekata.

Članom 135. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji propisano je da se građevinska dozvola izdaje investitoru koji uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole dostavi projekat za građevinsku dozvolu i izvod iz projekta za građevinsku dozvolu izrađene u skladu sa propisom kojim se bliže uređuje sadržina tehničke dokumentacije, koji ima odgovarajuće pravo na zemljištu ili objektu i koji je dostavio dokaze o uplati odgovarajućih taksi i naknada i druge dokaze propisane propisom kojim se bliže uređuje postupak sprođenja objedinjene procedure.

Članom 1. stav 1. Zakona o zaštiti prirode propisano je da se ovim zakonom uređuje se zaštita i očuvanje prirode, biološke, geološke i predeone raznovrsnosti kao dela životne sredine.

Članom 57. stav 1. Zakona o zaštiti prirode propisano je da su na zaštićenom području zabranjeni radovi i aktivnosti, odnosno izvođenje projekata, koji oštećuju, narušavaju i menjaju osobine i vrednosti zbog kojih je područje zaštićeno, dok je stavom 4. istog člana propisano da se za radove i aktivnosti, odnosno izvođenje projekata na zaštićenom području sprovodi postupak procene uticaja na životnu sredinu, u skladu sa zakonom, uz obavezno pribavljanje akta o uslovima i merama zaštite prirode, dok su članom 126. stav 5. u vezi člana 126. stav 1. tačka 9. istog zakona predviđene prekršajne kazne za postupanje suprotno članu 57. stav 3, 4. i 5. navedenog zakona.

Ustavni sud Republike Srbije je uvažavajući sudsku praksu Evropskog suda za ljudska prava, postavio kriterijume na osnovu kojih se vrši ocena da li je došlo do povrede načela ne bis in idem i to: 1. da li su oba postupka koja su vođena protiv okrivljenog vođena za delo koje po svojoj prirodi predstavlja kažnjivo delo, odnosno da li je zaprećena sankcija po svojoj prirodi kaznenopravna; 2. da li su dela zbog kojih se okrivljeni kazneno goni ista (idem) i 3. da li je postojala dvostrukost postupka (bis).

U novijoj praksi Evropski sud za ljudska prava je u predmetu A. i B. protiv Norveške, br. 24130/11 i 29758/11, od 15.09.2016. godine detaljno razmotrio pitanje primene načela ne bis in idem, sprovodeći tzv. test dovoljno uske povezanosti u sadržinskom i vremenskom smislu i prihvaćena je mogućnost da je izricanje različitih sankcija od strane različitih organa koje se odnose na isto ponašanje u određenoj meri dopušteno i na osnovu člana 4. Protokola 7 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, bez obzira na postojanje odluke koja ima svojstvo res iudicata, te da se kombinacija sankcija u tim predmetima treba smatrati kao celina. Stoga, zaključak je da član 4. Protokola 7 Evropske konvencije ne isključuje vođenje dva postupka, čak i do njihovog završetka, ako su ispunjeni određeni uslovi.

U pronalaženju odgovora na pitanje da li su dva postupka dovoljno tesno povezana u sadržinskom i vremenskom pogledu, potrebno je utvrditi sledeće kriterijume:

1) da li su u različitim postupcima ostvarene usklađene svrhe koje se međusobno nadopunjuju i čine jedan jedinstven postupak, te se tim postupcima obuhvataju različiti aspekti protivpravnog ponašanja;

2) da li je dualitet tih postupaka predvidljiva posledica za okrivljenog, kako u pravu tako i u praksi istog osporavanog ponašanja;

3) da li su ti postupci vođeni na način kako bi se što više izbeglo dupliranje u prikupljanju i oceni dokaza, saradnjom između različitih nadležnih tela kako bi se činjenice utvrđene u jednom postupku koristile u drugom postupku;

4) da li je kazna izrečena u postupku koji je prvi pravnosnažno okončan uzeta u obzir u postupku koji je kasnije pravnosnažno okončan i to na način da ukupan iznos svih sankcija bude srazmeran izvršenom delu.

U konkretnom slučaju nesporno je da su se protiv okrivljenog AA vodila dva postupka za delo koje po svojoj prirodi predstavlja kažnjivo delo, odnosno za koje je zaprećena sankcija po svojoj prirodi kazneno-pravna, ali u konkretnom slučaju nije ispunjen kriterijum „idem“, jer dela zbog kojih je okrivljeni kazneno gonjen, nisu ista i to po više kriterijuma.

Događaji koji su opisani i u prekršajnom i u krivičnom postupku koji su vođeni protiv okrivljenog AA nisu se odigrali u istom vremenskom periodu – inkrimisane radnje u krivičnom postupku okrivljeni je preduzimao u toku 2019. i 2020. godine, dok je u prekršajnom postupku odgovarao za radnje koje je preduzeo u periodu od 01.09.2020. do 01.10.2020. godine. Nadalje, postoji i razlika u pogledu zaštitnog objekta koji se štiti krivičnim delom nedozvoljena gradanja iz člana 219a KZ, koje spada u grupu krivičnih dela protiv imovine u odnosu na prekršaj propisan Zakonom o zaštiti prirode u okviru koga zaštitni objekat predstavlja životna sredina, a ne postoji ni identitet u pogledu radnje izvršenja ovih kažnjivih dela, s obzirom da je propisano da krivično delo građenje bez građevinske dozvole iz člana 219a stav 2. KZ vrši lice koje je investitor ili odgovorno lice u pravnom licu koje je investitor objekta koji se gradi bez građevinske dozvole, dok je članom 57. Zakona o zaštiti prirode propisano pod kojim uslovima se mogu obavljati radovi i aktivnosti u zaštićenom području, odnosno predviđeno je pribavljanje akata o uslovima i merama zaštite prirode, a sve nakon postupka procene uticaja projekta na životnu sredinu i saglasno Zakonu o zaštiti prirode, za čije nepoštovanje – odnosno neispunjenje uslova je propisana prekršajna kažnjivost članom 126. Zakona o zaštiti prirode.

Pre svega, postoji očigledna razlika u zakonskom opisu bića krivičnog dela nedozvoljena gradnja iz člana 219a stav 2. KZ i prekršaja koji je sankcionisan Zakonom o zaštiti prirode:

- članom 219a stav 2. KZ, propisano je da izvršilac krivičnog dela lice – investitor ili odgovorno lice koje gradi bez građevinske dozvole,

- članom 135. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji propisano da se građevinska dozvola izdaje investitoru pod određenim uslovima i uz odgovarajuću dokumentaciju: zahtev za izdavanje građevinske dozvole, projekat za građevinsku dozvolu i izvod iz projekta za građevinsku dozvolu izgrađen u skladu sa propisima koji se bliže određuju sadržinom tehničke dokumentacije, dokaz o pravu na zemljištu ili objektu, dokaz o uplati odgovarajućih taksi i naknada i drugih dokaza propisanih propisom koji bliže određuju postupak sprovođenja objedinjene procedure,

- članom 57. Zakona o zaštiti prirode propisano koji radovi i aktivnosti se mogu sprovesti na zaštićenom području i pod kojim uslovima, odnosno da iste nije moguće sprovesti bez rešenja o Uslovima zaštite prirode Zavoda za zaštitu prirode Srbije.

Iz navedenog jasno proizilazi da je za izvođenje građevinskih radova u zoni područja koje je posebno zaštićeno Zakonom o zaštiti prirode, pored kompletne „redovne“ dokumentacije potrebne za dobijanje građevinske dozvole, neophodno pribaviti i akt o uslovima i merama zaštite prirode koji predstavljaju „dopunski uslov“ neophodan da bi se moglo pristupiti gradnji u zaštićenoj zoni, a koji uslov je potrebno ispuniti pored poštovanja uobičajene procedure i ispunjenosti ostalih uslova za dobijanje građevinske dozvole propisanih u članu 135. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji koji se primenjuje prilikom izdavanja građevinske dozvole, ukoliko se gradnja obavlja u obe zone (običnoj i posebnoj zoni zaštićenoj Zakonom o zaštiti prirode).

Dakle, očigledno je intencija zakonodavca da na ovakav način dodatno pooštri kriterijume za dobijanje građevinske dozvole ukoliko se gradnja obavlja u posebno zaštićenom području, pa je odlukom drugostepenog suda da na osnovu člana 422. stav 1. tačka 2) ZKP, odbije optužbu protiv okrivljenog AA da je izvršio krivično delo iz člana 219a stav 2. KZ, zapravo stavljeno u povoljniji položaj lice koje nedozvoljenu gradnju realizuje u zaštićenoj zoni u odnosu na lice koje bez građevinske dozvole gradi u zoni koja ne uživa poseban režim zaštite.

Po nalaženju Vrhovnog suda, imajući u vidu sve navedeno, ova dva oblika inkriminacije sankcionisana Krivičnim zakonom i Zakonom o zaštiti prirode se razlikuju i ne mogu se poistovetiti, tako da u konkretnom slučaju nije ispunjen kriterijum pod rednim brojem 2) na osnovu koga se vrši ocena da je došlo do povrede načela ne bis in idem, a koji je predvideo Ustavni sud Republike Srbije uvažavajući sudsku praksu Evropskog suda za ljudska prava, pa je po nalaženju ovoga suda prethodno vođenje prekršajnog postupka za postupanje protivno članu 57. stav 1, 3, 4. i 5. Zakona o zaštiti prirode, a što je kažnjivo po članu 126. stav 5. u vezi člana 126. stav 1. tačka 9. Zakona o zaštiti prirode, ne može predstavljati smetnju da se protiv istog lica kasnije vodi krivični postupak za krivično delo nedozvoljena gradnja iz člana 219a stav 2. KZ, jer se u konkretnom slučaju ne može raditi o presuđenoj stvari u smislu člana 4. ZKP, a kako se to osnovano zahtevom za zaštitu zakonitosti Republičkog javnog tužioca ukazuje.

Iz napred navedenih razloga Vrhovni sud je usvojio zahtev za zaštitu zakonitosti Republičkog javnog tužioca i utvrdio da je pravnosnažnom presudom Višeg suda u Kraljevu Kž1 111/22 od 22.12.2022. godine, u korist okrivljenog AA, povređen zakon iz člana 4. stav 1. Zakonika o krivičnom postupku.

Iz napred navedenih razloga doneta je odluka kao u izreci na osnovu odredbe člana 492. stav 1. tačka 3) ZKP.

Zapisničar-savetnik,                                                                                                      Predsednik veća-sudija,

Tatjana Milenković, s.r.                                                                                                Milena Rašić, s.r.

Za tačnost otpravka

Upravitelj pisarnice

Marina Antonić