Protiv pravnosnažnog rešenja donetog u drugom stepenu, protivnik predlagača je blagovremeno izjavio reviziju zbog pogrešne primene materijalnog prava sa pozivom na odredbu člana 404. ZPP.

Vrhovni sud je ispitao pobijano rešenje u smislu člana 408. u vezi člana 420. st. 1. i 6. Zakona o parničnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 72/11... 18/20) shodno odredbi člana 27. stav 1. Zakona o vanparničnom postupku (ZVP) pa je utvrdio da je revizija protivnika predlagača osnovana.

U postupku nije učinjena bitna povreda odredaba parničnog postupka iz člana 374. stav 2. tačka 2. ZPP, na koju revizijski sud pazi po službenoj dužnosti.

Prema utvrđenom činjeničnom stanju, Vlada Republike Srbije i Vlada Republike Italije su 2004. godine zaključile su sporazum o realizaciji 670 stambenih rešenja za izbeglice sa niskim primanjima. Programom izgradnje finansiranim od strane Vlade Republike Italije realizovao ga je UN HABITAT u saradnji sa Ministarstvom za kapitalne investicije Vlade RS u šest gradova: Nišu, Kragujevcu, Čačku, Pančevu, Valjevu i Opštini Stara Pazova, a po izgradnji stanova jedinice lokalne samouprave su se knjižile kao vlasnici istih. Na osnovu rešenja gradonačelnika Grada Kragujevca broj 360-222/07 od 16.08.2007. godine predlagač je, kao zakupac, zaključio sa JP „Gradska stambena agencija“ kao zakupodavcem, ugovor o zakupu stana broj ... od 05.09.2007. godine, na period od tri godine, koji stan je predmet ovog postupka. Zaključkom o prihvatanju izveštaja o sprovođenju „Programa za stanovanje i trajnu integraciju izbeglica u Srbiji – SIRP broj 360-6707/2019-1 od 04.07.2019. godine, navedeni izveštaj je prihvaćen i preporučeno je jedinicama lokalne samouprave, koje su realizovale program, da radi okončanja procesa integracija izbeglica, omoguće kupovinu stambenih jedinica, tako da se na postupak kupoprodaje i na postupak zakupa predmetnih stambenih jedinica primene odredbe Zakona o izbeglicama. Predlagač je dana 31.01.2020. godine uputio Gradskoj upravi za imovinu Grada Kragujevca zahtev da mu se omogući otkup stana, u kome protivnik predlagača nije odlučio. Veštačenjem je utvrđeno da tržišna vrednost predmetnog stana iznosi 21.567,60 evra, pa saglasno odredbama člana 19k – 19n Zakona o izbeglicama („Službeni glasnik RS“, br. 18/92... 45/2002), tržišna vrednost umanjena je za 50% vrednosti stana što čini otkupnu cenu u iznosu od 10.783,80 evra odnosno 1.267.717,64 dinara. U Gradu Kragujevcu formirana je JP „Gradska stambena komisija“, kao specijalizovana institucija za sprovođenje socijalne stambene politike na lokalnom nivou, koja strategija za Grad Kragujevac je izražena kroz sporazum o saradnji između programa za ljudska naselja UN i navedene agencije. Na osnovu tog sporazuma donet je Pravilnik o načinu raspolaganja stanovima izgrađenim u okviru programa „SIRP“, kojim su određeni uslovi i merila za raspodelu stanova. Članom 4. propisano je da na konkursu za dodelu stanova mogu učestvovati tri kategorije lica, pri čemu u jednu od tri propisane kategorije spada i predlagač, kao lice koje je izgubilo status izbeglog lica jer je dobio i državljanstvo i ima prebivalište u Kragujevcu. Dalje, predlagač nije u meuđuvremenu stekao svojinu na drugoj nepokretnosti radi rešavanja svojih stambenih potreba. Prema članu 19a stav 2. Zakona o izbeglicama propisano je da se nepokretnosti pribavljene iz domaćih ili inostranih donacija daju na korišćenje u zakup na određeno vreme i kupuju se pod uslovom određenim tim zakonom, vodeći računa o sporazumima zaključenim sa donatorima dok je odredbom člana 19d stav 1. istog zakona propisano da se nepokretnost pribavljena iz domaćih ili inostranih donacija može dati na korišćenje licu iz člana 19n tog zakona u slučaju da je taj način rešavanje stambenih potreba i vreme korišćenja predviđen u sporazumu sa donatorom.

Kako je predlagač izgubio status izbeglog lica prijemom u državljanstvo a kako je prema Programu bilo predviđeno da je jedna od opcija i kupovina stana kojim se odlučuje na lokalnom nivou i s obzirom da je tužilac podneo predlog za otkup stana na šta mu nije odgovoreno, to je predlog predlagača usvojen.

Ovakvo pravno stanovište i date razloge prihvatio je i drugostepeni sud.

Po oceni Vrhovnog suda, nižestežene odluke se ne mogu prihvatiti kao pravilne, što se osnovano ukazuje revizijom, jer su zahvaćene bitnom povredom odredaba parničnog postupka iz člana 374. stav 2. tačka 2. ZPP koja postoji ako je odlučeno o zahtevu koji ne spada u sudsku nadležnost (član 16.), na koju revizijski sud pazi po službenoj dužnosti dužnosti na osnovu člana 407. stav 1. tačka 1.ovog zakona.

U konkretnom slučaju, predlagač je 18.02.2020. godine podneo prvostepenom sudu predlog za donošenje rešenja koje zamenjuje ugovor o otkupu stana, pošto protivnik predlagača nije odgovorio po njegovom zahtevu za otkup predmetnog stana, pozivajući se na Zakon izbeglicama (sa izmenama i dopunama iz 2010. godine), čijom primenom su nižestepeni sudovi pružili pravnu zaštitu ovako podnetom predlogu (u vanparničnom postupku). Predmetni stan koji predlagač želi da otkupi od protivnika predlagača dat je predlagaču u zakup na određeno vreme kao izbeglom licu, odnosno licu koje je steklo državljanstvo Republike Srbije, u okviru realizacije „Programa stanovanja i trajne integracije izbeglih lica u Srbiji“ (SIRP).

Zakon o izbeglicama („Službeni glasnik RS“, br. 18/92), koji je bio na snazi u vreme donošenja odluke o dodeli predmetnog stana predlagaču, propisivao je samo zbrinjavanje izbeglica od strane Republike Srbije, u skladu sa odredbama tog zakona, radi zadovoljavanja njihovih osnovnih životnih potreba i omogućavanja socijalne sigurnosti do sticanja uslova za njihov povratak na područja koja su napustili odnosno do obezbeđivanja uslova za njihovu trajnu socijalnu sigurnost (član 1. stavovi 1. i 2.). Zbrinjavanje izbeglica je obuhvatalo organizovani prihvat, privremeni smeštaj (u domaćinstvima gde za to postoje uslovi, organizovanjem kolektivnog ili pojedinačnog smeštaja u posebno obezbeđenim objektima i ustanovama shodno članu 8. stav 1.), pomoć u ishrani, odgovarajuću zdravstvenu zaštitu i materijalnu i drugu pomoć (član 2. stav 1.) i pružanje pomoći izbeglicama koje se trajno ne mogu vratiti na područja sa kojih su izbegle kako bi se nastanile ili zaposlile u određenom mestu (član 19.). Obavljanje stručnih i drugih poslova koji se odnose na zbrinjavanje izbeglica utvrđene ovim zakonom i s njima povezanih upravnih poslova povereno je Komesarijatu za izbeglice kao posebnoj organizaciji (član 5. stav 1.), odnosno nadležnim organima u autonomnoj pokrajini, gradu Beogradu i opštini (član 5. stav 2.), pri čemu Komesarijat između ostalog, obavlja poslove koji se odnose i na zbrinjavanje izbeglica (član 6. stav 1.). Ovim zakonom su bili propisani slučajevi u kojima izbeglici prestaje pravo na zbrinjavanje (član 17. tačke 1.-4.) i slučajevi u kojima izbeglica gubi prava utvrđena tim zakonom (član 18. tačke 1.-5.)

Zakon o izmenama i dopunama Zakona o izbeglicama („Službeni glasnik RS“, br. 30/10 od 07.05.2010.godine), čije se odredbe prema članu 25. tog zakona primenjuju po isteku tri meseca od dana njegovog stupanja na snagu (osim odredbe člana 22. koji se primenjuje od dana stupanja na snagu ovog zakona) drugačije je definisao pojam izbeglice u odnosu na Zakon o izbeglicama iz 1992.godine tako što se izbeglicom, između ostalog, smatra i lice koje se opredelilo za integraciju podnošenjem zahtev za prijem u državljanstvo Republike Srbije (član 1. stavovi 1. i 2.). Pored prava na zbrinjavanje, ovaj zakon je predvideo i pravo na rešavanje stambene potrebe izbeglica u cilju njihove trajne integracije (kroz član 19. Zakona o izbeglicama, uz dodavanje članova 19a do 19t).U prelaznoj odredbi člana 21. je propisao da će se prema odredbama ovog zakona okončati samo postupci u kojima se odlučuje o pravima koja se odnose na rešavanje stambenih potreba i na zbrinjavanje izbeglica, koji nisu okončani do dana njegovog stupanja na snagu.

Tako je propisano da izbeglici (onako kako je pojam izbeglice definisan u članu 1. stavovi 1. i 2.) i licama iz člana 18. stav 2. tačka 1. ovog zakona (lice koje je steklo državljanstvo Republike Srbije i pokrenulo postupak prijave prebivališta) i članovima njihovog porodičnog domaćinstva, radi njihove integracije Republika Srbija može rešavati stambene potrebe (član 19. stav 1.) na više načina, između ostalog, i davanjem nepokretnosti u državnoj svojini u zakup na određeno vreme sa mogućnošću kupovine (član 19. stav 2. tačka 2.), poverivši vršenje tih poslova u prvom stepenu komisiji Komesarijata za izbeglice (član 19. stav 3.), da se žalbe protiv prvostepenih odluka komisije podnosi Komisiji za rešavanje stambenih potreba izbeglica u roku od 15 dana od dana prijema prvostepene odluke, preko Komesarijata (član 19. stav 4.), da se u postupcima iz stavova 3. i 4. ovog člana primenjuju odredbe Zakona koji uređuju opšti upravni postupak (član 19. stav 6.), da se stambene potrebe licima iz stava 1. ovog člana mogu rešavati i putem namenskih inostranih kredita i kroz programe donatora (član 19. stav 7.), te da se uslovi, postupak i druga pitanja od značaja za rešavanje stambenih potreba iz stava 7. ovog člana utvrđuju u ugovorima i programima donatora.

Pored toga, ovaj Zakon je propisao da se nepokretnosti pribavljene iz sredstava budžeta Republike Srbije za rešavanje stambenih potreba izbeglica daju u zakup na određeno vreme ili se kupuju pod uslovima utvrđenim ovim zakonom (član 19a stav 1.), a da se nepokretnosti pribavljene iz sredstava domaćih ili inostranih donacija daju na korišćenje na određeno vreme, u zakup na određeno vreme i kupuju se pod usloviam utvrđenim ovim zakonom, vodeći računa o sporazumima zaključenim sa donatorima (član 19a stav 2.), da pravo na rešavanje stambenih potreba mogu da ostvare lica iz člana 19. stav 1. ovog zakona ukoliko ispunjavaju propisane uslove (član 19b stav 1. tačke 1. do 6.), da ugovore o korišćenju, zakupu ili kupoprodaji nepokretnosti zaključuje Komesarijat, kao davalac, sa licem iz člana 19. stav 1. ovog zakona, a na osnovu pravnosnažne odluke o dodeli (član 19g stav 1.), a da ako je ugovorom o donaciji izričito predviđeno, ugovore iz stava 1. ovog člana, kao davalac zaključuje jedinica lokalne samouprave na čijem se području nepokretnost nalazi, osim ako to pravo ne prenese na Komesarijat (član 19g stav 2.), da se nepokretnost pribavljena iz domaćih ili inostranih donacija može dati na korišćenje na određeno vreme pod uslovima utvrđenim ovim zakonom licu iz člana 19. stav 1. ovog zakona, u slučaju da da je ovaj način rešavanja stambenih potreba i vreme korišćenja nepokretnosti predviđen u sporazumu sa donatorom (član 19d stav 1.).

Primena odredaba zakona koji uređuju opšti upravni postupak (član 19.stav 6. Zakona o izbeglicama) se odnosi kako na postupak dodele nepokretnosti (član 19. stav 2. tačke 1. i 2.), tako i na postupke zaključenja ugovora o korišćenju (član 19d stavovi 2., 3. i 4.); ugovora o zakupu (19đ), ugovora o kupoprodaji nepokretnosti (član 19i stav 4. i član 19j) i ugovora o korišćenju nepokretnosti, odnosno ugovora o zakupu na određeno vreme (član 19e stav 1. tačke 1. – 7.), podnošenje zahteva za obnavljanje ugovora o zakupu na određeno vreme, utvrđivanja vrednosti nepokretnosti koja je predmet ugovora o kupoprodaji (član 19k), uključujući i pravo na umanjenje kupoprodajne cene (član 19lj stav 1.). Odredbe članova 19. do 19.p. ovog zakona shodno primenjuju i organi i jedinice lokalne samouprave kada u saradnji sa Komesarijatom rešavaju stambene potrebe izbeglica u procesu njihove integracije (član 19r). Shodno članu 20. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o izbeglicama iz 2010.godine nepokretnosti koje su, do dana stupanja na snagu ovog zakona, pribavljene iz budžeta Republike Srbije, domaćih ili inostranih donacija za rešavanje stambenih potreba izbeglica državna su svojina.

Po oceni Vrhovnog suda, Zakon o izbeglicama („Službeni glasnik RS“, br. 18/92, „Službeni list SRJ“ br. 42/02 – SUS 45/02, „Službeni glasnik RS“, br. 30/10, 107/12 – drugi zakon) kao lex specialis, u članu 19.stav 6. propisuje primenu odredbi zakona koji uređuje opšti upravni postupak na postupak rešavanja stambenih potreba izbeglica (član 1. stav 1.) i lica koje je steklo državljanstvo Republike Srbije i pokrenulo postupak prijave prebivališta (član 18. stav 2. tačka 1.), što se odnosi i na mogućnost kupovine stana u državnoj svojini koji je bio dat u zakup na određeno vreme (član 19. stav 2. tačka 2.), poverivši vođenje ovog postupka u prvom stepenu Komesarijatu za izbeglice (član 19. stav 3.), uz dvostepenost odlučivanja, pa i kod stanova pribavljenih iz sredstava donacija (kao što je to ovde slučaj), koje odredbe se odnose i na organe i jedinice lokalne samouprave kada u saradnji sa Komesarijatom rešavaju stambene potrebe izbeglica u procesu njihove integracije (član 19r), zbog čega nižestepeni sudovi nisu nadležni za postupanje po podnetom predlogu predlagača za kupovinu predmetnog stana u vanparničnom postupku (naslovljen kao predlog za donošenje rešenja koje zamenjuje ugovor o otkupu).

Kod izloženog, lice u statusu izbeglice i lice koje je steklo državljanstvo Republike Srbije i pokrenulo postupak prijave prebivališta kao lice koje se opredelilo za integraciju ima pravo na rešavanje stambene potrebe na način, pod uslovima i u postupku predviđenim odredbama člana 19. i članova 19a do 19r noveliranog Zakona o izbeglicama.

Po oceni Vrhovnog suda, prema prelaznoj odredbi člana 21. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o izbeglicama iz 2010.godine („Službeni glasnik RS“, br. 30/10 od 07.05.2010.godine) kojom je propisano da će se prema odredbama ovog zakona okončati postupci u kojima se odlučuje o pravima koja se odnose na rešavanje stambenih potreba i na zbrinjavanje izbeglica, koji nisu okončani do dana njegovog stupanja na snagu, postupak rešavanja stambenih potreba predlagača nije pravnosnažno okončan do dana stupanja na snagu ovog zakona. Naime, predlagaču je u okviru realizacije Programa stanovanja i trajne integracije izbeglih lica u Srbiji-SIRP“ („Službeni list Grada Kragujevca“ br. 10/06 od 01.08.2006. godine) i Pravilnika o načinu raspolaganja stanovima izgrađenim u okviru „Programa SIRP“ („Službeni list Grada Kragujevca“ br. 10/06 od 01.08.2006. godine) donetog na osnovu Odluke o davanju stanova stečenih putem donacija („Službeni list Grada Kragujevca“, br. 8/01, 7/02, 1/05 i 5/06), predmetni stan dat u zakup na određeno vreme od tri godine (sa mogućnošću produženja zakupa) na osnovu raspisanog konkursa od 10.08.2006.godine, konačne odluke gradonačelnika Grada Kragujevca o raspodeli stanova od 30.07.2007. godine i rešenja gradonačelnika Grada Kragujevca od 16.08.2007. godine (primopredaja stana je izvršena 16.01.2008.godine).

U vreme implementacije Programa SIRP 2005-2008 godine na području sedam gradova u Republici Srbiji, među kojima je bio i Grad Čačak (kao i protivnik predlagača Grad Kragujevac koji se uknjižio kao vlasnik predmetnog stana) i donošenja Odluke o davanju stanova stečenih putem donacija UN-HABITAT-a („Službeni list opštine Čačak, br.17/06) u okviru realizacije Programa SIRP, na koju se poziva zaključak Ustavnog suda Už IUo-423/2014 od 30. marta 2015.godine, pozitivnim zakonskim propisima Republike Srbije odnosno Zakonom o izbeglicama iz 1992. godine bilo je propisano samo zbrinjavanje izbeglica do sticanja uslova za njihov povratak na područja koja su napustili odnosno do obezebeđivanja uslova za njihovu trajnu socijalnu sigurnost (član 1. stavovi 1. i 2.) i pružanje pomoći kako bi se nastanile ili zaposlile u određenom mestu one izbeglice koje se trajno ne mogu vratiti na područja sa kojih su izbegle (član 19.), a ne i rešavanje njihovih stambenih potreba.

U konkretnom slučaju, dodela predmetnog stana u zakup na određeno vreme (koji nije istekao do dana stupanja na snagu ovog zakona) se ne može smatrati rešavanjem stambene potrebe predlagača, a ni zbrinjvanjem u smislu člana 8. stav 1. Zakona o izbeglicama iz 1992.godine, već pružanjem pomoći predlagaču kako bi se nastanio u određenom mestu u smislu citirane odredbe člana 19. ovog Zakona.

Kako o zahtevu predlagača za zaključenje ugovora o kupovini predmetnog stana nije odlučeno u za to propisanom upravnom postupku pred Komesarijatom za izbeglice, odnosno jedinicom lokalne samouprave na način i pod uslovima propisanim odredbama članova 19. do 19r Zakona o izbeglicama („Službeni glasnik RS“, br. 18/92, sa izmenama i dopunama), kao lex specialisa, to je odlučeno kao u izreci rešenja.

Sledom toga ukinute se obe nižestepene odluke i odbačen predlog predlagača jer sud na osnovu člana 16. Zakona o parničnom postupku nije nadležan za postupanje po ovako podnetom predlogu za donošenje rešenja koje zamenjuje ugovor o kupovini stana.

Na osnovu člana 415. stav 2 ZPP Vrhovni sud je odlučio kao u izreci.

Predsednik veća - sudija

Gordana Komnenić, s.r.

Za tačnost otpravka

Upravitelj pisarnice

Marina Antonić