Presudom Apelacionog suda u Novom Sadu Gž 995/22 od 25.05.2022. godine, stavom prvim izreke, odbijena je žalba tuženog i potvrđena presuda Višeg suda u Novom Sadu P 99/21 od 07.02.2022. godine u pobijanom usvajajućem delu i delu odluke o troškovima parnice (stavovi drugi, treći, četvrti i peti izreke). Stavom drugim izreke, odbijen je zahtev tuženog za naknadu troškova žalbenog postupka.

Protiv pravnosnažne presude donete u drugom stepenu, dela kojim je usvojen tužbeni zahtev, tuženi je blagovremeno izjavio reviziju zbog bitne povrede odredaba parničnog postupka i pogrešne primene materijalnog prava.

Odlučujući o izjavljenoj reviziji u skladu sa članom 408. ZPP, Vrhovni sud je našao da je revizija tuženog osnovana.

U sprovedenom postupku nije učinjena bitna povreda odredaba parničnog postupka iz člana 374. stav 2. tačka 2. ZPP, na koju revizijski sud pazi po službenoj dužnosti, a revizijom se posebno ne navode druge bitne povrede odredaba parničnog postupka iz stava 2. označenog člana koje su članom 407. stav 1. tačka 2. ZPP propisane kao razlozi za ovaj pravni lek.

Prema utvrđenom činjeničnom stanju, tužilja je u katastru nepokretnosti upisana kao vlasnik parcela .., površine 5078 m2 i parcele .., površine 66 m2 KO Novi Sad 4, i to kao ostalo građevinsko zemljište u delu od po 6/12 idelanih delova. Ovu nepokretnost tužilja je nasledila. Na katastarskoj parceli broj .. postoji nelegalno sagrađena porodična zgrada, koja je u svojini tužilje (u 6/12 idealnih delova). Od parcele broj .., koja je ukupne površine 5078 m2, idealni deo tužilje odgovara površini od 2539 m2, dok idealni deo tužilje od parcele broj .., površine 66 m2, odgovara površina od 33 m2. Kao posebne (samostalne) nepokretnosti predmetne parcele se prvi put pojavljuju u planu detaljne regulacije područja „Sajlovo“ u Novom Sadu u „Službenom listu Grada Novog Sada“ broj 27/7, delom namenjene za porodično stanovanje, a delom za javnu površinu – ulicu. Prema faktičkom stanju na terenu katastarska parcela broj .. je delom u sastavu ulice ... (13 m2), delom čini zelenu površinu (18 m2), dok preostali deo zemljišta (35 m2) je u sastavu dvorišta uz objekat broj 1. Prema važećem planskom aktu površina katastarske parcele broj .. koja je predviđena za buduće ulice iznosi 19 ari i 53 m2 (38,48% od ukupne površine), dok je površina parcele koja je predviđena za porodično stanovanje u Bloku .. oko 14 ari i 12 m2, a u Bloku .. oko 17 ari i 10 m2. Prema faktičkom stanju na terenu zemljište kod ove parcele se u delu namenjenom za buduće ulice pretežno koristi kao obradivo poljoprivredno zemljište zasejano detelinom, dok je u centralnom delu zelena površina. Deo ove parcele .., koji je planskim aktom predviđen za javnu namenu, nije priveden nameni utvrđenoj planskim aktom.

Na osnovu tako utvrđenog činjeničnog stanja nižestepeni sudovi su utvrdili da je tuženi povredio pravo tužilje na imovinu i zato ga obavezali na isplatu tržišne vrednosti zemljišta i utvrdili pravo javne svojine tuženog na tim nepokretnostima. Odluku u ovom sporu sudovi su zasnovali na odredbi člana 58. Ustava Republike Srbije i člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Po nalaženju sudova, planska dokumentacija je u konkretnom slučaju imala značaj početnog koraka u procesu oduzimanja imovine, odnosno značaj kontrole upotrebe imovine i smanjenu mogućnost da se njome raspolaže u dužem vremenskom periodu u kojem zemljište nije privedeno planskoj nameni. Takvo mešanje tuženog u pravo tužilje na mirno uživanje imovine je po stanovištu nižestepenih sudova nesrazmerno, jer nije postignuta pravična ravnoteža između opšteg i privatnog interesa, a tužilja usled izostanka naknade, nesigurnosti svog položaja i nepostojanja delotvornih pravnih sredstava trpi prekomerni teret .

Iz tih razloga, zaključivši da tužilja ne može da raspolaže svojom imovinom zbog ograničenja koja u praksi postoje, sudovi su joj dosudili naknadu u visini tržišne vrednosti njenih nepokretnosti sa obrazloženjem da se na taj način postiže ravnoteža između pojedinačnog i opšteg interesa, odnosno srazmernost u ograničenju prava nastalog kao posledica nečinjenja organa tuženog.

Po oceni Vrhovnog suda, osnovano se revizijom tuženog ukazuje na pogrešnu primenu materijalnog prava, što ima za posledicu i nepotpuno utvrđeno činjenično stanje.

Nižestepeni sudovi su načinom na koji su presudili u ovom sporu izvršili eksproprijaciju nepokretnosti u svojini tužilje, preuzevši na sebe nadležnost Vlade Republike Srbije da utvrdi javni interes za eksproprijaciju i organa uprave da odluče o eksproprijaciji.

Odredbom člana 58. Ustava Republike Srbije zajemčeno je mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (stav 1) i propisano da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (stav 2). Prema stavu 3. te odredbe zakonom se može ograničiti način korišćenja imovine.

Odredba člana 1. Protokola 1 uz Konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda sadrži tri norme. Prve dve izražene su u prvom stavu navedenog člana i propisuju da svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine i da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava. Treća norma nalazi se u drugom stavu označenog člana i predviđa da je državi dopušteno da primenjuje zakone koje smatra potrebnim kako bi regulisala korišćenje imovine. Takvo regulisanje korišćenja ili upotrebe imovine mora biti u skladu sa opštim interesom (ili da bi se obezbedila naplata poreza ili drugih dažbina ili kazni).

U konkretnom slučaju, tužilja je delimično faktički lišena svoje imovine i ovlašćenja koja čine sadržinu prava svojine jer donetim planskim aktom nije sprečena da deo imovine drži, koristi je i njome raspolaže u granicama određenim zakonom (član 3. stav 1. Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa). Postojanje planskog akta kojim je predviđeno da će na tužiljinom zemljištu biti ulica je tek uslov da se utvrdi javni interes za eksproprijaciju, a usvajanje planskog akta ne znači da će nužno i doći do njegove realizacije. Pravo države i jedinica lokalne samouprave da planskim aktima vrše urbanističko planiranje, naročito u većim gradovima, nije upitno sa stanovišta zakona (legalnosti) i vrši se u opštem interesu. Međutim, nesprovođenje planskih akata u dužem vremenskom periodu, uz izostanak njihove ponovne ocene u razumnim intervalima nakon donošenja, može povrediti pravo vlasnika imovine obuhvaćene planskim aktom na njeno mirno uživanje i bez oduzimanja.

Povredu prava na mirno uživanje imovine u sličnoj situaciji (izdata dozvola za eksproprijaciju u periodu od 1971. do 1979. godine i zabrana gradnje na zemljištu od 1968. do 1980. godine) utvrđena je u presudi Evropskog suda za ljudska prava od 23.09.1982. godine, donetoj u slučaju Sporrong i Lonnroth protiv Švedske. U označenoj presudi izražen je stav da dozvola za eksproprijaciju nije uticala na pravo vlasnika da koriste svoju imovinu i njome raspolažu, ali da je u praksi znatno smanjila mogućnost vršenja tog prava i uticala na samu suštinu prava svojine, jer je omogućavala gradskim vlastima da sprovedu zakonitu eksproprijaciju kad god to smatraju svrsishodnim, usled čega je pravo podnosilaca predstavke postalo nesigurno, a isti značaj su imale i mere zabrane gradnje. S tim u vezi sud je zaključio da su mere zabrane gradnje predstavljale kontrolu upotrebe imovine i da su podnosioci predstavke snosili nesrazmerno veliki teret koji bi bio opravdan samo u slučaju da im je pružena mogućnost da traže skraćenje roka važenja dozvola ili zahtevaju naknadu štete. Slično kao u označenom predmetu, Evropski sud za ljudska prava je odlučio i u slučajevima Matos e Silva. LDA i drugi protiv Portugalije (presuda od 16.09.1996. godine) i Ellia SRL protiv Italije (presuda od 02.08.2001. godine), kada je utvrdio da nije došlo do faktičke eksproprijacije i lišavanja podnosilaca njihove imovine, ali da je donošenjem akata javne vlasti kojim je utvrđen javni interes za izgradnju rezervata i usvajanjem urbanističkog plana kojim je bilo predviđena gradnja parka, uz zabranu gradnje na tom zemljištu došlo do mešanja/ograničenja prava podnosilaca na mirno uživanje imovine koje je proisteklo iz smanjene mogućnosti raspolaganja imovinom tokom dugog vremenskog perioda (13 i 26 godina), a što je za posledicu imalo nesigurnost podnosilaca u pogledu toga šta će biti sa njihovom imovinom i oni trpeli prekomerni teret usled izostanka bilo kakve naknade i nepostojanja delotvornog pravnog sredstva.

Sledstveno izloženom, po oceni revizijskog suda, tužilji se ne može dosuditi naknada u visini tržišne vrednosti njenih nepokretnosti. Takva naknada dosuđuje se samo vlasniku koji je u potpunosti lišen svoje imovine, što ovde nije slučaj, jer planski akti nisu u potpunosti sprovedeni i zemljište na kojem se nalaze tužiljini objekti faktički privedeni planskoj nameni, bez sprovođenja odgovarajućeg upravnog postupka. Planski akt koji nije faktički sproveden ne može biti ni osnov sticanja prava javne svojine tuženog.

Međutim, sa stanovišta odredbe člana 58. Ustava Republike Srbije i člana 1. stav 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju, kao i u svetlu stavova izraženim u navedenim presudama Evropskog suda za ljudska prava, donošenjem planskih akata i njihovim nesprovođenjem u nerazumno dugom vremenskom periodu može biti povređeno pravo vlasnika na mirno uživanje imovine i u slučaju kada aktivnosti države ne idu toliko daleko da vlasnika liše svojine na određenom dobru koje čini njegovu imovinu. Da li je vlasniku u takvom slučaju povređeno pravo na mirno uživanje imovine i da li mu za to pripada pravo na naknadu i u kojoj visini procenjuje se u zavisnosti od okolnosti svakog konkretnog slučaja, a naročito od toga na koji je način imovinu koristio do donošenja planskog akta i u kojoj meri i na koji način mu je takav način korišćenja sada uskraćen ili ograničen. Ove činjenice, kao i visinu naknade zbog eventualnog ograničenja prava na mirno uživanje imovine, dokazuje tužilac u skladu sa pravilom iz člana 231. stav 1. ZPP.

U ovom slučaju, tužilja nije u potpunosti faktički lišena svoje imovine. Lišena je dela katastarske parcele broj .. (13 m2 faktički je u sastavu ulice, a delom faktički čini zelenu površinu u površini od 18 m2) dok je preostali deo od 35 m2 u sastavu dvorišta uz objekat. Druga katastarska parcela broj .. je predviđena za buduću ulicu i koristi se kao obradivo poljoprivredno zemljište zasejano detelinom i nije privedena javnoj nameni utvrđenoj planskim aktom iz 2007. godine. Deo parcele – zemljišta koji nije priveden planskoj nameni je u državini tužilje i koristi se i njome raspolaže u granicama određenim članom 3. stav 1. Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa.

Dakle, kada je kastastarska parcela tužilje delimično privedena nameni, ne može se apriori zaključiti da je pravilno dosuditi naknadu za celu nepokretnost, kao su zaključili nižestepeni sudovi, niti da je pravilno dosuditi samo naknadu za realni deo sa koga je vlasnik deposedovan, već je stvar procene da li je tužilji, kao vlasniku u odnosu na preostali nedeposedovani deo nepokretnosti povređeno pravo na mirno uživanje imovine i da li u odnosu na taj deo ima potrebe za naknadom za ograničenje u korišćenju. U ovakovom slučaju, prema stanovištu Vrhovnog suda trebalo je ceniti da li je u preostalom delu tužilja imala koristi na način da je usled faktičke eksproprijacije nepokretnost u preostalom delu dobila na vrednosti. Za ovakav stav ima argumenata i u stavovima Evropskog suda, kada smatra da u određenim situacijama odbijanje da se dodeli posebno obeštećenje može samo po sebi predstavljati povredu člana 1. Protokola broj 1, dakle ne uvek i ne nužno, već je potrebno ceniti da li je priroda radova neposrednije doprinela suštinskom smanjenju vrednosti preostale imovine ili je mogla da doprinese povećanju vrednosti preostale imovine, ili da ništa ne promeni.

Na osnovu izloženog, po oceni revizijskog suda, tužilji se za sada ne može dosuditi naknada u visini tržišne vrednosti njene celokupne nepokretnosti.

Iz navedenih razloga, obe nižestepene presude su morale biti ukinute i predmet vraćen prvostepenom sudu na ponovno suđenje.

U ponovljenom suđenju prvostepeni sud će, radi pravilne primene materijalnog prava, upotpuniti činjenično stanje saglasno uputima iz ovog rešenja, i utvrditi na koji način su predmetne nepokretnosti korišćene do i nakon donošenja planskog akta, koji ne onemogućava tužilju da deo nepokretnosti drži i da se njima koristi, niti dokazuje da je onemogućena ili smanjena mogućnost raspolaganja ovom imovinom isključivo iz razloga što je ista u obuhvatu donetog planskog akta, zbog čega trpi štetu u određenoj visini.

Ukinuta je i odluka o troškovima postupka jer zavisi od ishoda spora.

Na osnovu navedenog, a saglasno članu 416. stav 2. ZPP odlučeno je kao u izreci.

Predsednik veća – sudija

Zoran Hadžić, s.r.

Za tačnost otpravka

Zamenik upravitelja pisarnice

Milanka Ranković