U IME NARODA

Vrhovni sud, u veću sastavljenom od sudija: Branke Dražić, predsednika veća, Marine Milanović i Vesne Mastilović, članova veća, u parnici tužioca AA iz ..., čiji je punomoćnik Aleksandar Bjelobaba, advokat iz ..., protiv tuženog Grada Novog Sada, koga zastupa Pravobranilaštvo Grada Novog Sada, radi utvrđenja i isplate, odlučujući o reviziji tužioca izjavljenoj protiv presude Apelacionog suda u Novom Sadu Gž 683/23 od 13.04.2023. godine, u sednici održanoj 30.10.2024. godine, doneo je

P R E S U D U

ODBIJA SE, kao neosnovana, revizija tužioca izjavljena protiv presude Apelacionog suda u Novom Sadu Gž 683/23 od 13.04.2023. godine.

O b r a z l o ž e nj e

Presudom Višeg suda u Novom Sadu P 180/2021 od 21.12.2022. godine, odbijen je tužbeni zahtev tužioca kojim je tražio da sud obaveže tuženog da mu na ime naknade zbog bespravnog zauzeća zemljišta i to kp ... KO ..., ukupne površine 1624 m2, upisne u ln br. ..., isplati iznos od 7.687.691,20 dinara sa zakonskom zateznom kamatom počev od dana presuđenja pa do isplate, da se utvrdi da kp ... KO ... ukupne površine 1624 m2, upisana u ln br. ..., predstavlja javnu svojinu, te da se obaveže tužilac da je dužan trpeti da se na osnovu ove presude izvrši zemljišno-knjižni i katastarski prenos prava vlasništva na nepokretnosti i to kp ... KO ... ukupne površine 1624 m2 upisane u ln br. ... kod nadležnog organa sa njegovog imena na ime tuženog (stav prvi izreke); obavezan je tužilac da tuženom naknadi troškove parničnog postupka u iznosu od 156.000,00 dinara sa zakonskom zateznom kamatom od dana izvršnosti presude do isplate (stav drugi izreke).

Presudom Apelacionog suda u Novom Sadu Gž 683/23 od 13.04.2023. godine, žalba tužioca je odbijena i presuda Višeg suda u Novom Sadu P 180/2021 od 21.12.2022. godine, potvrđena.

Protiv pravnosnažne presude donete u drugom stepenu, tužilac je blagovremeno izjavio reviziju zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i zbog pogrešne primene materijalnog prava.

Ispitujući pobijanu presudu u smislu člana 408. Zakona parničnom postupku - ZPP („Službeni glasnik Republike Srbije“ br. 72/11, ... 18/20) Vrhovni sud je ocenio da revizija tužioca nije osnovana.

U postupku nije učinjena bitna povreda odredaba parničnog postupka iz člana 374. stav 2. tačka 2. ZPP, na koju revizijski sud pazi po službenoj dužnosti. Drugih bitnih povreda odredaba parničnog postupka iz navedene zakonske odredbe, koja bi mogla predstavljati osnov za uvažavanje revizije tužioca nema.

Prema utvrđenom činjeničnom stanju, tužilac je vlasnik kp br. ..., potez selo, koja je po vrsti zemljišta u građevinskom području, a po kulturi njiva 2. klase, ukupne površine od 1624 m2, upisana u ln br. ... KO ... . Tu parcelu tužilac je nasledio rešenjem o nasleđivanju Opštinskog suda u Novom Sadu O 1010/94 od 27.09.1994. godine. Kao i njegov otac, tužilac je nastavio da koristi ovu parcelu kao poljoprivrednu, da gaji jednogodišnje povrće. Tužilac je planirao da na ovoj parceli zasadi voćnjak, ali je od toga odustao zbog namene zemljišta predviđene urbanističkim planom. Tužiočev sin je jedno vreme planirao da na toj parceli izgradi automehaničarski servis, ali je i on od navedenog odustao kada je u Gradskoj upravi saznao da na ovoj parceli ne može da se gradi zbog predviđene namene parcele za zaštitno zelenilo u funkciji poljoprivrede. Tužilac je usmeno nudio komšijama na prodaju ovu parcelu, međutim komšije nisu htele da je kupe, između ostalog i zbog predviđene namene parcele. U Informaciji o lokaciji navedeno je da je kp ... KO ... namenjena za zaštitno zelenilo u funkciji poljoprivrede. Prema pravilima građenja navedeno je da je glavna funkcija zaštitnog zelenila smanjenje nepovoljnih uslova mikrosredine - ublažavanje dominantnih vetrova, smanjenje industrijskog zagađenja i nepovoljno dejstvo saobraćaja, vezivanje zemljišta i zaštita zemljišta od erozije vetrom. Prvobitno, predmetna parcela je jednim delom bila predviđena za površinu javne namene – deo regulacije magistralnog puta M-7 Novi Sad – Bačka Palanka, a delom za površinu ostale namene – zaštitno zelenilo. Međutim, ova namena je promenjena i prema važećem planskom dokumentu, predmetna parcela je u celosti planirana za površinu ostale namene – zaštitno zelenilo u funkciji poljoprivrede. U izveštaju Gradske uprave za urbanizam i građevinske poslove od 24.06.2021. godine navedeno je da vlasnik predmetne parcele ostaje njen sopstvenik i ima pravo da nesmetano koristi ovu parcelu u skladu sa namenom utvrđenom važećim planskim dokumentom i pozitivno-pravnim propisima. Tržišna vrednost kp ... KO ... iznosi 4.733,80 dinara po 1 m2. Parcela ima prilaz javnoj površini – postojećem atarskom putu. Lokalitet nije opremljen uličnim instalacijama vodovoda i kanalizacije, a delimično je opremljen uličnim elektro-energetskim i gasnim inastalacijama i uličnom mrežom elektronskih komunikacija.

Na osnovu tako utvrđenog činjeničnog stanja, nižestepeni sudovi su zaključili da tužbeni zahtev tužioca nije osnovan, jer tužilac kao vlasnik sporne parcele nije ograničen u korišćenju iste kao poljoprivrednog zemljišta, nije onemogućen da istom raspolaže; kao i njegov otac prethodno, tužilac tu parcelu koristi kao poljoprivrednu, gaji jednogodišnje povrće odnosno parcelu koristi na način kao i pre donošenja planskog akta, čiju izmenu nije tražio; reč je o poljoprivrednom zemljištu koje tužilac saglasno odredbama člana 15. i 22. Zakona o poljoprivrednom zemljištu može da koristi samo za poljoprivrednu proizvodnju i ne može ga koristiti u druge svrhe, jer je zabranjeno korišćenje obradivog poljoprivrednog zemljišta u nepoljoprivredne svrhe; samo postojanje namere tužioca da na parceli zasadi voćnjak i kasnija namera njegovog sina da izgradi automehaničarski servis nije dovoljna za utvrđenje postojanja povrede prava na imovinu; nema pravnih smetnji da tužilac na toj parceli zasadi voćnjak jer je isto dozvoljeno pozitivno-pravnim propisima; u slučaju da se pristupi privođenju zemljišta planiranoj nameni i sprovođenju postupka eksproprijacije, tužilac bi saglasno čl. 45. Zakona o eksproprijaciji imao pravo na odgovarajuću naknadu tržišne vrednosti zasada koji postoje na predmetnoj parceli, koja se saglasno čl. 49. tog Zakona isplaćuje na isti način i kada se zasad nalazi na građevinskom zemljištu; u pogledu namere izgradnje automehaničarskog servisa, tužilac nije dokazao da je u tom cilju preduzimao pravne radnje, odnosno posneo zahtev nadležnom organu za promenu namene parcele u smislu člana 23. Zakona o poljoprivrednom zemljištu i člana 43. Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara, niti je podnosio zahtev za dozvolu za gradnju. Zbog navedenog odbili su tužbeni zahtev tužioca kao neosnovan sa pozivom na odredbe člana 58. Ustava Republike Srbije, član 1. stav 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, član 2. Zakona o planiranju i izgradnji, član 4. Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa.

Po oceni Vrhovnog suda, neosnovano se revizijom tužioca ukazuje da se navedeni zaključak sudova zasniva na pogrešnoj primeni materijalnog prava.

Prema članu 58. stav 2. Ustava Republike Srbije, do dozvoljenog oduzimanja prava svojine koje ne predstavlja povredu prava na imovinu, može doći pod kumulativno ispunjenim uslovima: da je učinjena u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona i da je učinjeno uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne.

Protokolom 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, u članu 1. garantuje se zaštita imovine i propisano je da svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine, da niko ne može biti lišen svoje imovine osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava. Međutim, ove odredbe ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu sa opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni.

Odredbom člana 2. stav 6. Zakona o planiranju i izgradnji propisano je da je površina javne namene prostor određen planskim dokumentom za uređenje ili izgradnju objekata javne namene ili javnih površina, za koje je predviđeno utvrđivanje javnog interesa u skladu sa posebnim zakonom (ulice, trgovi, parkovi i dr).

Shodno odredbi člana 10. stav 2. Zakona o javnoj svojini („Službeni glasnik Republike Srbije“ broj 72/11) dobrima u opštoj upotrebi u javnoj svojini, u smislu ovog zakona smatraju se one stvari koje su zbog svoje prirode namenjene korišćenju svih i koje su kao takve određene zakonom (javni putevi, javne pruge, mostovi, tuneli na javnom putu, pruzi ili ulici, ulice, trgovi, javni parkovi, granični prelazi i dr). Prema stavu 7. istog člana, dobra u opštoj upotrebi su u svojini Republike Srbije, izuzev puteva drugog reda koji su u svojini autonomne pokrajine na čijoj se teritoriji nalaze, izuzev nekategorisanih puteva, opštinskih puteva i ulica, koji nisu deo auto-puta ili državnog puta prvog i drugog reda i trgova i javnih površina, koje su u svojini jedinica lokalne samouprave na čijoj se teritoriji nalaze.

Odredbom člana 53. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik Republike Srbije“ broj 72/09, 81/09, 24/2011, 121/2012, 42/2013 – odluka US RS, 50/2013 – odluka US RS, 98/2013 – odluka US RS, 132/2014, 145/2014, 83/2018, 31/2019, 37/2019 – drugi zakon, 9/2020 i 52/2021) propisano je da informacija o lokaciji sadrži podatke o mogućnostima i ograničenjima gradnje na katastarskoj parceli, odnosno na više katastarskih parcela po osnovu planskog dokumenta.

U konkretnom slučaju sporna parcela na kojoj je tužilac nosilac prava svojine, prema planskim dokumentima tuženog Grada Novog Sada bila je predviđena delom za površinu za javne namene, delom za ostale namene – zaštitno zelenilo. Donošenjem novog planskog akta namena je poromenjena – u celosti je planirana za zaštitno zelenilo u funkciji poljoprivrede. Postupak oduzimanja zemljišta nije sproveden na način propisan Zakonom o eksproprijaciji niti je zemljište faktički oduzeto od tužioca i privedeno nameni za koju je predviđeno planskim aktima – zaštitno zelenilo u funkciji poljoprivrede, a tužilac ga koristi na isti način kao i pre donošenja planskih akata. U takvoj situaciji za isplatu tražene novčane naknade u visini tržišne vrednosti zemljišta, kao za oduzeto pravo svojine, nije dovoljno samo da je ono planskim aktima jedinice lokalne samouprave određeno za javnu površinu ili površinu za ostale namene, već je nužno da je zemljište i neposredno oduzeto i da se koristi u skladu sa planskim aktom, čime je vlasnik onemogućen da na njemu ostvaruje vlasnička prava u punom obimu, što ovde nije slučaj.

Tuženi ima funkciju urbanističkog planiranja građevinskog područja i donošenja prostornih planova, ali za isplatu naknade po osnovu oduzimanja prava svojine i garantovanog prava na imovinu sama činjenica donošenja planskih akata ne može se smatrati privođenjem zemljišta nameni, jer se tek sprovođenjem zakonske procedure za oduzimanje zemljišta ili neposrednim oduzimanjem i lišavanjem vlasnika da zemljište koristi u punom obimu svojih vlasničkih ovlašćenja, stiču uslovi za isplatu tržišne naknade i obavezu tuženog da sprovede postupak parcelacije i izvrši upis svog prava svojine.

Prema odredbi člana 85. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik Republike Srbije“ broj 72/2009, 81/2009 – ispr., 64/2010) građevinsko zemljište je u prometu dok je članom 3. Zakona o poljoprivrednom zemljištu („Službeni glasnik Republike Srbije“ broj 62/2006, 65/2008 – dr. zakon, 41/2009 ... i 95/2018 – dr. zakon) propisano da se zemljište u skladu sa posebnim zakonom određeno kao građevinsko zemljište do privođenja planiranoj nameni, koristi za poljoprivrednu proizvodnju, s tim da su članom 59. istog Zakona propisane obaveze vlasnika odnosno korisnika takvog zemljišta. Stoga prava tužioca kao sopstvenika nisu ograničena u korišćenju zemljišta kao poljoprivrednog, niti je on onemogućen da zemljištem raspolaže, pa su neosnovani navodi revizije da je donošenje planskih akata imalo za posledicu nesigurnost tužioca šta će biti sa njegovom imovinom i da mu je smanjena mogućnost raspolaganja i korišćenja predmetne parcele.

Zbog navedenog, pravo tužioca na isplatu naknade za predmetno zemljište može nastati tek u momentu kada mu tuženi zemljište formalno ili faktički oduzme i privede nameni bez isplate odgovarajuće novčane naknade, pa su neosnovani i revizijski navodi tužioca sa pozivom na presudu Vrhovnog kasacionog suda Rev 5845/2020 od 13.03.2021. godine jer se ne radi o istovetnoj činjeničnoj situaciji kao u toj odluci.

Prilikom donošenja odluke Vrhovni sud je cenio i ostale revizijske navode, ali je zaključio da isti nisu od uticaja na drugačiju odluku, jer su nižestepene presude donete pravilnom primenom materijalnog prava. Pozivanje tužioca na pogrešno i nepotpuno utvrđeno činjenično stanje ne predstavlja dozvoljen revizijski razlog shodno članu 407. stav 2. ZPP.

Pravilna je i odluka o troškovima parničnog postupka doneta primenom člana 165. stav 1. u vezi člana 153. i 154. ZPP.

Sa iznetih razloga, primenom člana 414. ZPP odlučeno je kao u izreci presude.

Predsednik veća-sudija,

Branka Dražić, s.r.

Za tačnost otpravka

Zamenik upravitelja pisarnice

Milanka Ranković