U zahtevu za preispitivanje pobijane presude podnetom zbog povrede pravila postupka koja je mogla biti od uticaja na rešenje ove upravne stvari i povrede zakona, drugog propisa ili opšteg akta, podnosilac navodi da je 13.01.2021. godine Ministarstvu finansija, Sektor za drugostepeni poreski i carinski postupak, Odeljenje za drugostepeni poreski postupak Niš, podneo zahtev za poništavanje rešenja Ministarstva finansija, Poreske uprave, Filijale Niš broj 47-00081/2018- 0073-502/1 od 19.08.2020. godine, u smislu odredbe člana 183. stav 1. tačka 11) Zakona o opštem upravnom postupku. Navedenim rešenjem od 19.08.2020. godine dozvoljeno je ponavljanje postupka po službenoj dužnosti po konačnom rešenju Ministarstva finansija, Poreske uprave, Filijale Aleksinac broj 1300504979 od 26.10.2017. godine. Navodi da je u rešenju od 19.08.2020. godine dato pogrešno uputstvo o pravnom sredstvu, jer mu nije ostavljena mogućnost podnošenja žalbe drugostepenom organu, a ni tužbe Upravnom sudu. Pored toga, u navedenom rešenju nije uopšte naznačen datum saznanja razloga za ponavljanje postupka, što predstavlja bitnu činjenicu, budući da od tog datuma počinje da teče rok od 90 dana iz člana 178. Zakona. Ističe da postoje i druge brojne nepravilnosti učinjene prilikom donošenja rešenja od strane Poreske uprave, Filijale Aleksinac, te da podnosilac zahteva nije na njih mogao da ukaže, jer mu poukom o pravnom sredstvu nije ostavljeno nijedno pravno sredstvo radi osporavanja zakonitosti navedenog rešenja (ni žalba u upravnom postupku ni tužba u upravnom sporu). Smatra da su razlozi obrazloženja osporenog rešenja o tome da je u pravnoj pouci navedeno da žalba nije dozvoljena, ali da postoji mogućnost podnošenja tužbe u skladu sa zakonom, te da stranka nije tražila dopunu rešenja u smislu člana 141. stav 6. ZUP-a, u suprotnosti sa stavom 5. navedenog člana istog Zakona, saglasno kome svaki akt kojim se odlučuje o pravima i obavezama stranke u postupku mora da sadrži pouku o pravnom sredstvu kojom se stranka obaveštava da li protiv rešenja može da se izjavi žalba ili pokrene upravni spor. Nadalje, ukazuje da Upravni sud odbija tužbu podnetu radi poništaja rešenja od 24.08.2021. godine, navodeći da rešenje o dozvoli i obimu ponavljanja postupka od 19.08.2020. godine, predstavlja akt upravljanja postupkom i da stranka pravnu zaštitu ostvaruje korišćenjem pravnih sredstava iz člana 182. stav 3. navedenog Zakona. Ovakav stav Upravnog suda suprotan je odredbama navedenog zakona, budući da je rešenje o ponavljanju postupka upravni akt kojim se odlučuje o pravima i obavezama stranke, posebno imajući u vidu da rešenje kojim se dozvoljava ponavljanje postupka odlaže izvršenje konačnog rešenja, kojim je svakako odlučivano o pravima i obavezama stranke. Osim toga, u formalno pravnom smislu, svaki upravni akt, pa tako i rešenje od 19.08.2020. godine, kojim se odlučuje o pravima i obavezama stranke u postupku, mora da sadrži pouku o pravnom sredstvu u skladu sa zakonom, bez obzira da li je žalba dozvoljena protiv samog upravnog akta ili se stranka upućuje da zaštitu svojih prava traži pred nadležnim sudom. Uskraćivanjem prava na žalbu tužilac je onemogućen da pokrene mehanizam preispitivanja odluke kojom nije bio zadovoljan, a kojom se odlučuje o njegovim pravima, čime je povređeno pravo na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo zajemčeno članom 36. Ustava Republike Srbije. Ukazuje i na različito postupanje Ministarstva finansija, Poreske uprave, Filijale Niš prilikom donošenja rešenja o dozvoli ponavljanja postupka po službenoj dužnosti, u delu uputstva o pravnim sredstvima kojima je davano pravo na žalbu, a na šta je ukazivao i u tužbi. Sa navedenih razloga predlaže da Vrhovni sud uvaži zahtev i pobijanu presudu ukine ili preinači, kao i da obaveže protivnu stranku da podnosiocu naknadi troškove postupka.

Protivna stranka je u prilogu podneska od 28.08.2023. godine dostavila spise predmeta, bez davanja odgovora na zahtev.

Postupajući po podnetom zahtevu i ispitujući pobijanu presudu u granicama zahteva, u smislu člana 54. Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09, u daljem tekstu: ZUS), Vrhovni sud je našao da je zahtev osnovan.

Prema razlozima obrazloženja pobijane presude, Upravni sud nalazi da je pravilno nalaženje tuženog organa da u konkretnom slučaju, nisi ispunjeni uslovi propisani odredbom člana 183. stav 1. tačka 11. ZUP-a-, za poništavanje konačnog rešenja od 19.08.2020. godine, kojim je, između ostalog, po službenoj dužnosti dozvoljeno ponavljanje postupka okončanog rešenjem Poreske uprave – Filijale Aleksinac (pogrešno navedeno Filijala Niš) broj 1300504979 od 26.10.2017. godine, s obzirom da rešenje od 19.08.2020. godine sadrži uputstvo o pravnom sredstvu koje nije pogrešno. Naime, saglasno odredbi člana 181. stav 3. ZUP-a, nadležni organ rešenjem samo dozvoljava ponavljanje postupka i određuje obim ponavljanja, a odluku o tome da li će konačno rešenje ostaviti na snazi ili će doneti novo rešenje kojim se konačno rešenje poništava ili ukida, donosi tek po ponavljanju postupka (član 182. stav 3. ZUP-a). Stoga, kako rešenje od 19.08.2020. godine, kojim je dozvoljeno ponavljanje postupka i određen obim ponavljanja, predstavlja akt upravljanja postupkom protiv koga, saglasno odredbi člana 188. stav 2. ZUP-a, nije dozvoljena žalba, a stranka pravnu zaštitu može ostvariti korišćenjem pravnih sredstava protiv rešenja iz stava 3. člana 182. ZUP-a, po oceni Upravnog suda, osporenim rešenjem nije povređen zakon na štetu tužioca. Sa navedenih razloga, Upravni sud je ocenio da nisu od značaja za drugačiju ocenu zakonitosti osporenog rešenja navodi tužbe kojima se ukazuje da je uputstvo o pravnom sredstvu, dato u rešenju od 19.08.2020. godine, pogrešno i nepotpuno. Navod tužbe kojim se ukazuje na drugačije postupanje prvostepenog i drugostepenog organa u predmetima ponavljanja postupka i utvrđivanja odgovarajuće poreske obaveze po ponovljenom postupku, po oceni suda je, takođe, bez značaja, budući da je u konkretnoj pravnoj stvari, osporenim rešenjem odlučivano o zahtevu tužioca za poništavanje rešenja kojim je samo dozvoljeno ponavljanje postupka i određen obim ponavljanja.

Ocenjujući zakonitost pobijane presude, Vrhovni sud nalazi da se osnovano u zahtevu za preispitivanje pobijane presude ukazuje da su pobijanom presudom i osporenim rešenjem povređena pravila postupka koja su od uticaja na rešenje upravne stvari.

Odredbom člana 32. stav 2. Ustava RS propisano je da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu.

Odredbom člana 198. stav 2. Ustava RS propisano je da zakonitost konačnih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu podleže preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, ako u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita.

Odredbom člana 183. stav 1. tačka 11. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, broj 18/16...2/2023 - odluka Ustavnog suda, u daljem tekstu: ZUP), propisano je da će drugostepeni organ ili nadzorni organ rešenjem na zahtev stranke ili po službenoj dužnosti u celini ili delimično poništiti konačno rešenje, ako rešenje uopšte ne sadrži ili sadrži pogrešno uputstvo o pravnom sredstvu.

Prema odredbi člana 181. stav 3. ZUP-a ako nadležni organ ne odbaci, niti odbije zahtev za ponavljanje postupka, rešenjem dozvoljava ponavljanje postupka i određuje obim ponavljanja. Prema stavu 4. istog člana Zakona rešenje kojim se dozvoljava ponavljanje postupka odlaže izvršenje konačnog rešenja.

Odredbom člana 188. ZUP-a, propisano je da se na rešenja donesena u posebnim slučajevima uklanjanja i menjanja rešenja, izuzev u slučaju menjanja i poništavanja rešenja u vezi sa upravnim sporom, može podneti žalba (stav 1). Izuzetno, protiv rešenja kojim se dozvoljava ponavljanje postupka nije dozvoljena žalba (stav 2).

Odredbom člana 136. ZUP-a propisano je da se rešenjem odlučuje o pravu, obavezi ili pravnom interesu stranke (stav 1.). Rešenje se donosi i u drugim slučajevima koji su ovim zakonom određeni (stav 2.).

Odredbom člana 141. stav 5. i 6. ZUP-a, propisano je da se u uputstvu o pravnom sredstvu stranka obaveštava da li protiv rešenja može da se izjavi žalba ili pokrene upravni spor. Ako može da se izjavi žalba, uputstvo sadrži naziv organa kome se žalba izjavljuje, naziv organa kome se žalba predaje i u kom roku, visinu takse koja se plaća i da žalba može da se izjavi usmeno na zapisniku kod organa protiv čijeg rešenja se izjavljuje. Ako može da se pokrene upravni spor, uputstvo sadrži naziv i sedište suda kome se podnosi tužba, rok u kome se podnosi tužba i visina takse koja se plaća (stav 5.). Stranka kojoj je dato pogrešno uputstvo o pravnom sredstvu može da postupi po propisima ili po uputstvu, zbog čega ne sme da trpi štetne posledice. Kad nije bilo nikakvog uputstva ili je bilo nepotpuno, stranka može da postupi po važećim propisima ili da u roku od osam dana od kada je obaveštena o rešenju zahteva dopunu rešenja (stav 6.)

Odredbom člana 146. ZUP-a, propisano je da je zaključak upravni akt kojim organ upravlja postupkom i koji se donosi kad ovim zakonom nije određeno da se donosi rešenje (stav 1). Zaključak se donosi u usmenom obliku, a u pisanom obliku – kada stranka to zatraži ili je to neophodno radi pravilnog vođenja postupka (stav 2). Protiv zaključka nije dozvoljena žalba, niti se može pokrenuti upravni spor (stav 3). Zaključak se može pobijati žalbom, odnosno tužbom protiv rešenja (stav 4). Na zaključak se shodno primenjuju odredbe ovog zakona o rešenju (stav 5).

Ocenjujući zakonitost pobijane presude Vrhovni sud nalazi da se ne mogu prihvatiti razlozi Upravnog suda da osporenim rešenjem od 24.08 2021. godine nije povređen zakon na štetu tužioca.

Rešenje od 19.08.2020. godine (kojim se dozvoljava ponavljanje postupka i odlučuje o obimu ponavljanja) nije akt kojim se upravlja postupkom (kako to zaključuje Upravni sud), jer je odredbom člana 146. ZUP-a propisano da je zaključak, a ne rešenje, akt kojim se upravlja postupkom i donosi se kada zakonom nije određeno da se donosi rešenje. Protiv zaključka nije dozvoljena žalba i ne može se pokrenuti upravni spor pa se može pobijati žalbom odnosno tužbom protiv rešenja. Činjenica da je zakonodavac propisao da se o dozvoli i obimu ponavljanja postupka odlučuje rešenjem, a ne zaključkom, upućuje na to da se radi o odluci o veoma bitnom procesnom pitanju koje za stranku u upravnom postupku ima značaj kao da se odlučuje o njenom pravu, obavezi ili pravnom interesu. Mogućnost donošenja rešenja u takvoj situaciji je upravo propisana članom 181. stav 3. u vezi člana 136. stav 2. ZUP-a. Propisujući (ne)mogućnost izjavljivanja žalbe na rešenja doneta u posebnim slučajevima uklanjanja i menjanja rešenja zakonodavac je, odredbom člana 188. stav 2. ZUP-a, propisao da protiv rešenja o dozvoljavanju i obimu ponavljanja postupka žalba nije dozvoljena, ali to što ovom odredbom nije izričito navedeno da se protiv ovog rešenja može podneti tužba u upravnom sporu, ne znači da je on isključen, imajući u vidu odredbe člana 32. stav 2. i člana 198. stav 2. Ustava RS. S obzirom na navedeno, uputstvo o pravnom sredstvu dato u rešenju od 19.08.2020. godine kojim je odlučivano o dozvoli i obimu ponavljanja postupka, pored toga što sadrži obaveštenje stranci da protiv tog rešenja nije dozvoljena žalba, moralo je da sadrži pouku i o tome da li je protiv tog rešenja dozvoljena tužba u upravnom sporu, kom sudu, u kom roku i čak visinu takse koja se plaća, što član 141. st.5. ZUP-a inače izričito i propisuje.

Tuženi organ kao protivna stranka nije izjavio odgovor na zahtev, ali u odgovoru na tužbu navodi da osporeno rešenje sadrži uputstvo o pravnom sredstvu, pri čemu ono nije pogrešno, već nepotpuno, a kao takvo (nepotpuno) nije propisano kao razlog za poništavanje rešenja iz člana 183. stav 1. tačka 11. ZUP-a, već je tužilac, po navodima tuženog, u tom slučaju mogao da postupi po članu 146. st.6. istog Zakona (da postupi po važećim propisima ili da u roku od osam dana od kada je obavešten o rešenju zahteva dopunu rešenja), te da je tužilac mogao da podnese tužbu u upravnom sporu primenom člana 14. stav 2. ZUS-a.

Međutim ovakvi navodi tuženog se ne mogu prihvatiti. Po povratnici u spisima tuženog organa, tužilac je o rešenju od 19.08.2020. godine obavešten dana 02.09.2020. godine, ali nije, u roku od osam dana od obaveštavanja o rešenju, tražio dopunu uputstva o pravnom sredstvu, već je umesto toga, nakon četiri meseca, podneo zahtev za poništavanje rešenja o dozvoli i obimu ponavljanja zbog razloga propisanog odredbom člana 183. stav 1. tačka 11) ZUP-a. Činjenica je da odredba člana 141. stav 6. ZUP-a propisuje mogućnosti stranke za slučaj da je u rešenju dato: a) pogrešno uputstvo o pravnom sredstvu kada može da postupi po propisima i tada nema štetnih posledica po nju ili može da postupi po pogrešno datom uputstvu, ali zbog toga ne sme da trpi štetne posledice; b) kada nije bilo nikakvog uputstva ili je ono bilo nepotpuno (stranka može da postupi po važećim propisima ili da u roku od osam dana od kada je obaveštena o rešenju zahteva dopunu rešenja). Jezičkim tumačenjem odredbe člana 183. stav 1. tačka 11) ZUP-a moglo bi se zaključiti da su njime obuhvaćeni samo slučajevi kada rešenje uopšte ne sadrži ili sadrži pogrešno uputstvo o pravnom sredstvu. Međutim prilikom tumačenja, ova odredba mora da se poveže sa članom 141. stav 5. ZUS-a (u uputstvu o pravnom sredstvu stranka se obaveštava da li protiv rešenja može da se izjavi žalba ili pokrene upravni spor, a da ukoliko može da se pokrene upravni spor, uputstvo o pravnom sredstvu sadrži naziv i sedište suda kome se podnosi tužba, rok u kome se podnosi i visinu takse koja se plaća) i da se tumači ciljno, radi zaštite prava stranke na pravno sredstvo zajemčenog članom 36. stav 2. Ustava RS. Zbog navedenog, u konkretnom slučaju uputstvo o pravnom sredstvu je moralo da sadrži obaveštenje da protiv donetog rešenja može da se pokrene upravni spor, pred kojim sudom i u kom roku, što je izostalo pa je, po nalaženju Vrhovnog suda, ovakvo uputstvo moralo da se smatra pogrešnim, što je razlog za poništavanje rešenja iz člana 183. stav 1. tačka 11) ZUP- a. Zbog toga nije od uticaja pozivanje tuženog u osporenom rešenju i u odgovoru na tužbu da je tužilac mogao da podnese tužbu u upravnom sporu po članu 14. stav 2. ZUS-a i da odredba člana 183. stav 1. tačka 11) ZUP-a ne sadrži mogućnost da se zbog nepotpunog uputstva o pravnom sredstvu podnese zahtev za poništavanje konačnog rešenja.

Uvođenjem novog razloga za poništavanje koji se tiče nedostataka uputstva o pravnom sredstvu, faktički je produžen rok u kome stranka može da zahteva otklanjanje nedostataka ovog uputstva korišćenjem vanrednog pravnog sredstva, jer rok od osam dana od dana obaveštavanja o rešenju u kome je mogla da traži dopunu rešenja nema više prekluzivni karakter koji je imao po prethodnom Zakonu o opštem upravnom postupku. Ovo znači da stranka može da zahteva dopunu rešenja u roku od osam dana od obaveštavanja o rešenju, ali ako iz nekog razloga propusti ovaj rok ima mogućnost da u roku od godinu dana od konačnosti rešenja, podnese zahtev za poništavanje konačnog rešenja u smislu člana 183. stav 1. tačka 11) ZUP-a.

Imajući u vidu navedeno, razlozi obrazloženja pobijane presude i rešenja tuženog organa se ne mogu prihvatiti kao pravilni i na zakonu zasnovani, pa je Vrhovni sud odlučio kao u stavu prvom dispozitiva na osnovu odredbe člana 55. stav 2 Zakona o upravnim sporovima i predmet vratio Ministarstvu finansija Republike Srbije, Sektoru za drugostepeni poreski i carinski postupak, Odeljenju za drugostepeni poreski postupak Niš koje je dužno da raspravi sva pitanja na koja mu je ovom presudom ukazano.

Odluka o troškovima upravnog spora je doneta primenom odredaba člana 66. i 67. ZUS-a i shodnom primenom Zakona o parničnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 72/11... 10/23) na koju upućuje odredba člana 74 ZUS-a. Podnosiocu zahteva su dosuđeni traženi i opredeljeni troškovi upravnog spora i to: za sastav tužbe u iznosu od 16.500,00 dinara primenom Tarifnog broja 42. stav1. Tarife o nagradama i naknadama troškova za rad advokata („Službeni glasnik RS“, br. 121/12... 37/21) i za sastav zahteva za preispitivanje sudske odluke u iznosu od 90.000,00 dinara saglasno Tarifnom broju 43. stav1. i 46. važeće Tarife o nagradama i naknadama troškova za rad advokata („Službeni glasnik RS“, br. 43/23), što ukupno iznosi 106.500,00 dinara. Budući da u tužbi i zahtevu nisu opredeljeni traženi iznosi sudskih taksi, Vrhovni sud je našao da podnosilac zahteva nema pravo na naknadu tih troškova u smislu člana 163.stav 2. ZPP-a pa je odlučio kao u stavu drugom dispozitiva.

PRESUĐENO U VRHOVNOM SUDU

dana 19.11.2024. godine, Uzp 175/2023

Zapisničar,                                                                                                                            Predsednik veća – sudija,

Mirela Kostadinović,s.r.                                                                                              Jelena Ivanović,s.r.

Za tačnost otpravka

Zamenik upravitelja pisarnice

Milanka Ranković