Protiv pravnosnažne presude donete u drugom stepenu, tuženi je blagovremeno izjavio reviziju, zbog bitne povrede odredaba parničnog postupka i pogrešne primene materijalnog prava.

Ispitujući pobijanu presudu u smislu člana 408. Zakona o parničnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 72/2011….10/2023, u daljem tekstu: ZPP), Vrhovni sud je ocenio da je revizija tuženog osnovana.

U postupku nije učinjena bitna povreda odredaba parničnog postupka iz člana 374. stav 2. tačka 2. ZPP, na koju revizijski sud pazi po službenoj dužnosti. Revizijom se posebno ne navode druge bitne povrede odredaba parničnog postupka iz stava 2. označenog člana koje su članom 407. stav 1. tačka 2. ZPP propisane kao razlozi za ovaj pravni lek. Navodi revidenta da je učinjena bitna povreda odredaba parničnog postupka iz člana 374. stav 1. ZPP su paušalni, jer se ne ukazuje na procesnu odredbu koju drugostepeni sud nije primenio ili je pogrešno primenio, a što je uticalo ili moglo uticati na odluku o žalbi.

Prema utvrđenom činjeničnom stanju, u listu nepokretnosti broj .. KO Novi Sad 2 na parceli broj .. u ulici ... broj .. u Novom Sadu upisano je zemljište pod zgradom-objektom, površine 1a 52m2, zemljište pod zgradom-objektom, površine 43m2, zemljište pod zgradom-objektom, površine 22m2, zemljište pod zgradom- objektom, površine 23m2 i zemljište uz zgradu-objekat, površine 3a 40m2, sve ukupne površine 5a 80m2, koje po vrsti predstavlja gradsko građevinsko zemljište. Na porodičnoj stambenoj zgradi broj 1 (objekat preuzet iz zemljišnih knjiga) i porodičnoj stambenoj zgradi broj 2 (objekat izgrađen pre donošenja propisa o izgradnji objekata) upisano je pravo svojine tužilaca AA, BB i VV sa po 10/63, a tužioca GG sa 33/63 idealnih delova nepokretnosti, dok je na porodičnoj stambenoj zgradi broj 3 i pomoćnoj zgradi broj 4 (objekti izgrađeni bez odobrenja za izgradnju) upisano pravo državine u korist tužilaca AA, BB i VV sa obimom udela od po 10/63, a u korist tužioca GG sa obimom udela od 33/63. Pravni prethodnici tužilaca su predmetnu nekretninu stekli na osnovu kupoprodajnog ugovora od 05.09.1955. godine, a tužioci su je dalje stekli po osnovu ugovora o kupoprodaji i rešenja o nasleđivanju.

U informaciji o lokaciji za predmetnu parcelu je navedeno da je veći deo parcele namenjen za kompleks osnovne škole, a da je deo parcele potrebno izdvojiti za regulaciju ulice ... . Što se tiče pravila građenja primenjuje se Plan generalne regulacije prostora za mešovitu namenu između Bulevara Evrope, Bulevara Cara Lazara, ulice Stražilovske i Žarka Zrenjanina, Bulevara Mihaila Pupina i ulice Jevrejske i Futoške u Novom Sadu („Službeni list Grada Novog Sada“, br. 40/11...22/19) i Plan detaljne regulacije blokova oko ulice Danila Kiša u Novom Sadu („Službeni list Grada Novog Sada“, br. 55/18, 36/19). Delatnost na ovom kompleksu se ne može obavljati bez prethodnog odobrenja, saglasnosti i drugog akta nadležnog organa, ako je to posebnim zakonom dozvoljeno. Predviđeno je da se predmetna parcela nalazi u zoni javne komunalne površine i da je namenjena za javno građevinsko zemljište – skver, dečje igralište i saobraćajnice. JP „Zavod za izgradnju grada“ u Novom Sadu je tokom 2008. i 2009. godine u okvirima Programa uređivanja građevinskog zemljišta rešavao i pitanje proširenja OŠ „DD“, kojom prilikom je Služba za imovinsko-pravne poslove nastojala da preuzme sve parcele koje su planom bile predviđene za rekonstrukciju škole, između ostalih i parcelu tužilaca .., ali su tužioci imali prigovor na nalaz veštaka o proceni nepokretnosti u iznosu od 26.292.360,00 dinara, nakon čega je izrađen novi nalaz kojim je utvrđena vrednost nepokretnosti u iznosu od 34.120.654,00 dinara, a koju procenu tužioci najpre nisu prihvatili, da bi se tokom 2012. godine obratili JP „Zavod za izgradnju grada“ u Novom Sadu izjavljujući da povlače prigovor i da smatraju da je iznos od 34.120.654,00 dinara relana vrednost predmetne nepokretnosti. Međutim, JP „Zavod za izgradnju grada“ u Novom Sadu ih je obavestio da Programom uređivanja građevinskog zemljišta za 2012. godinu nije predviđeno rešavanje imovinsko-pravnih odnosa u predmetu izgradnje i proširenja dvorišta OŠ „DD“. Tužioci su se ponovo obratili tokom 2019. godine sa zahtevom za isplatu naknade za predmetnu parcelu, ali su obavešteni da u budžetu Grada Novog Sada za 2019. godinu, odnosno u Programu uređivanja građevinskog zemljišta za 2019. godinu nisu predviđena finansijska sredstva za rešavanje imovnsko-pravnih poslova na tom lokalitetu. Tužioci nisu podnosili zahtev za izdavanje građevinske dozvole za rekonstrukciju objekata, niti za njihovu legalizaciju, ali tvrde da su usmeno dobijali informacije da neće takve dozvole ni dobiti, jer je planskim aktom predviđeno da se na parceli prošire objekti osnovne škole. Tvrde i da su im se javljali i investitori zainteresovani za izgradnju na parceli, ali da su odustajali kada bi saznali za predviđen plan izgradnje. Tržišna vrednost predmetne nepokretnosti na dan davanja nalaza i mišljenja veštaka 15.06.2022. godine iznosi 508.795 evra, odnosno 59.745.863,40 dinara, koja je važila i na dan zaključenja glavne rasprave 22.06.2022. godine.

Imajući u vidu utvrđeno činjenično stanje, nižestepeni sudovi su ocenili da je tužbeni zahtev osnovan, nalazeći da je tuženi povredio pravo tužilaca na imovinu i zato utvrdili pravo javne svojine tuženog na nepokretnosti i obavezali ga na isplatu tržišne vrednosti predmetne nepokretnosti u svojini tužilaca. Odluku su zasnovali na odredbi člana 58. Ustava Republike Srbije i člana 1. Protokola 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Planska dokumentacija je u konkretnom slučaju imala značaj početnog koraka u procesu oduzimanja imovine, odnosno značaj kontrole upotrebe imovine i smanjenu mogućnost da se njome raspolaže u dužem vremenskom periodu u kojem zemljište nije privedeno planskoj nameni. Takvo mešanje tuženog u prava tužilaca na mirno uživanje imovine je po stanovištu nižestepenih sudova nesrazmerno, jer nije postignuta pravična ravnoteža između opšteg i privatnog interesa, a tužioci usled izostanka naknade, nesigurnosti svog položaja i nepostojanja delotvornih pravnih sredstava trpe prekomerni teret (stav Evropskog suda za ljudska prava izražen u odlukama Sporrong i Lonnroth protiv Švedske; Matos e Silva i drugi protiv Portugalije i Ellia SRL protiv Italije).

Iz tih razloga, zaključivši da tužioci ne mogu da raspolažu svojom imovinom zbog ograničenja koja u praksi postoje, tužiocima je dosuđena naknada u visini tržišne vrednosti nepokretnosti, srazmerno njihovim suvlasničkim udelima, sa obrazloženjem da se na taj način postiže ravnoteža između pojedinačnog i opšteg interesa, odnosno srazmernost u ograničenju prava nastalog kao posledica nečinjenja organa tuženog.

Po oceni Vrhovnog suda, osnovano se revizijom tuženog ukazuje na pogrešnu primenu materijalnog prava, što ima za posledicu i nepotpuno utvrđeno činjenično stanje.

Pre svega, nižestepeni sudovi su načinom na koji su presudili u ovom sporu izvršili eksproprijaciju nepokretnosti u svojini tužilaca, preuzevši na sebe nadležnost Vlade Republike Srbije da utvrdi javni interes za eksproprijaciju i organa uprave da odluče o eksproprijaciji.

Odredbom člana 58. Ustava Republike Srbije zajemčeno je i mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (stav 1) i propisano da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (stav 2). Prema stavu 3. te odredbe, zakonom se može ograničiti način korišćenja imovine.

Odredba člana 1. Protokola 1. uz Konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda sadrži tri norme. Prve dve izražene su u prvom stavu navedenog člana i propisuju da svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine i da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava. Treća norma nalazi se u drugom stavu označenog člana i predviđa da je državi dopušteno da primenjuje zakone koje smatra potrebnim kako bi regulisala korišćenje imovine. Takvo regulisanje korišćenja ili upotrebe imovine mora biti u skladu sa opštim interesom (ili da bi se obezbedila naplata poreza ili drugih dažbina ili kazni).

U konkretnom slučaju, tužioci nisu faktički lišeni imovine i ovlašćenja koja čine sadržinu prava svojine, jer donetim planskim aktom nisu sprečeni da je drže, koriste je i njome raspolažu u granicama određenim zakonom (član 3. stav 1. Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa). Postojanje planskog akta kojim je predviđeno da će na zemljištu tužilaca biti izgrađeni javni objekti je tek uslov da se utvrdi javni interes za eksproprijaciju, a usvajanje planskog akta ne znači da će nužno i doći do njegove realizacije. Pravo države i jedinica lokalne samouprave da planskim aktima vrše urbanističko planiranje, naročito u većim gradovima, nije upitno sa stanovišta zakona (legalnosti) i vrši se u opštem interesu. Međutim, nesprovođenje planskih akata u dužem vremenskom periodu, uz izostanak njihove ponovne ocene u razumnim intervalima nakon donošenja, može povrediti pravo vlasnika imovine obuhvaćene planskim aktom na njeno mirno uživanje i bez oduzimanja.

Povredu prava na mirno uživanje imovine u sličnoj situaciji (izdata dozvola za eksproprijaciju u periodu od 1971. do 1979. godine i zabrana gradnje na zemljištu od 1968. do 1980. godine) utvrđena je u presudi Evropskog suda za ljudska prava od 23.09.1982. godine, donetoj u slučaju Sporrong i Lonnroth protiv Švedske. U označenoj presudi izražen je stav da dozvola za eksproprijaciju nije uticala na pravo vlasnika da koriste svoju imovinu i njome raspolažu, ali dalje je u praksi znatno smanjila mogućnost vršenja tog prava i uticala na samu suštinu prava svojine, jer je omogućavala gradskim vlastima da sprovedu zakonitu eksproprijaciju kad god to smatraju svrsishodnim, usled čega je pravo podnosilaca predstavke postalo nesigurno, a isti značaj su imale i mere zabrane gradnje. S tim u vezi, sud je zaključio da su mere zabrane gradnje predstavljale kontrolu upotrebe imovine i da su podnosioci predstavke snosili nesrazmerno veliki teret koji bi bio opravdan samo u slučaju da im je pružena mogućnost da traže skraćenje roka važenja dozvola ili zahtevaju naknadu štete. Slično kao u označenom predmetu, Evropski sud za ljudska prava je odlučio i u slučajevima Matos e Silva. LDA i drugi protiv Portugalije (presuda od 16.09.1996. godine) i Ellia SRL protiv Italije (presuda od 02.08.2001. godine), kada je utvrdio da nije došlo do faktičke eksproprijacije i lišavanja podnosilaca njihove imovine, ali da je donošenjem akata javne vlasti, kojim je utvrđen javni interes za izgradnju rezervata i usvajanjem urbanističkog plana, kojim je bilo predviđena gradnja parka, uz zabranu gradnje na tom zemljištu, došlo do mešanja/ograničenja prava podnosilaca na mirno uživanje imovine koje je proisteklo iz smanjene mogućnosti raspolaganja imovinom tokom dugog vremenskog perioda (13 i 26 godina), a što je za posledicu imalo nesigurnost podnosilaca u pogledu toga šta će biti sa njihovom imovinom i oni su trpeli prekomerni teret usled izostanka bilo kakve naknade i nepostojanja delotvornog pravnog sredstva.

Sledstveno izloženom, po oceni Vrhovnog suda, tužiocima se ne može dosuditi naknada u visini tržišne vrednosti njihove nepokretnosti. Takva naknada dosuđuje se samo vlasniku koji je lišen svoje imovine, što ovde nije slučaj, jer planski akti nisu sprovedeni i zemljište na kojem se nalaze objekti tužilaca nisu faktički privedeni planskoj nameni bez sprovođenja odgovarajućeg upravnog postupka. Planski akt koji nije faktički sproveden ne može biti ni osnov sticanja prava javne svojine tuženog.

Međutim, sa stanovišta odredbe člana 58. Ustava Republike Srbije i člana 1. stav 1. Protokola 1. uz Evropsku konvenciju, kao i u svetlu stavova izraženim u navedenim presudama Evropskog suda za ljudska prava, donošenja planskih akata i njihovim nesprovođenjem u nerazumno dugom vremenskom periodu može biti povređeno pravo vlasnika na mirno uživanje imovine i u slučaju kada aktivnosti države ne idu toliko daleko da vlasnika liše svojine na određenom dobru koje čini njegovu imovinu. Da li je vlasniku u takvom slučaju povređeno pravo na mirno uživanje imovine i da li mu za to pripada pravo na naknadu i u kojoj visini procenjuje se u zavisnosti od okolnosti svakog konkretnog slučaja, a naročito od toga na koji je način imovinu koristio do donošenja planskog akta i u kojoj meri i na koji način mu je takav način korišćenja sada uskraćen ili ograničen. Ove činjenice, kao i visinu štete koju eventualno trpi zbog ograničenja prava na mirno uživanje imovine, dokazuju tužioci u skladu sa pravilom iz člana 231. stav 1. ZPP.

U konkretnom slučaju, tužioci nisu podnosili zahtev za izdavanje građevinske dozvole za rekonstrukciju objekata niti za njihovu legalizaciju, ali tvrde da su usmeno dobijali informacije da neće takve dozvole ni dobiti, jer je planskim aktom predviđeno da se na parceli prošire objekti osnovne škole, tvrde i da su im se javljali investitori zainteresovani za izgradnju na parceli, ali da su odustajali nakon saznanja da je zabranjena gradnja, ali o tome osim svojoh iskaza nisu predložili druge dokaze, kao ni dokaze o ceni po kojoj su nudili predmetnu nepokretnost na prodaju. U prilog tih tvrdnji tužioci ne nude ni dokaze da vlasnici okolnog zemljišta i objekta, obuhvaćenog istim planskim aktom, takođe nisu mogli prodati svoje nepokretnosti.

Iz navedenih razloga, obe nižestepene presude su morale biti ukinute i predmet vraćen prvostepenom sudu na ponovno suđenje.

U ponovnom postupku, prvostepeni sud će radi pravilne primene materijalnog prava upotpuniti činjenično stanje, tako što će utvrditi da li je i na koji način predmetna nepokretnost korišćena do i nakon donošenja planskog akta, koji ne onemogućava tužioce da nepokretnost drže i da se njom koriste, kao i da li i čime dokazuju da su onemogućeni ili da je smanjena mogućnost raspolaganja imovinom isključivo iz razloga što je ista u obuhvatu donetog planskog akta, zbog čega trpe štetu u određenoj visini.

Ukinuta je i odluka o troškovima parničnog postupka, jer zavisi od konačnog ishoda spora.

Iz navedenih razloga, na osnovu člana 416. stav 2. ZPP, Vrhovni sud je odlučio kao u izreci.

Predsednik veća – sudija

Vesna Subić,s.r.

Za tačnost otpravka

Zamenik upravitelja pisarnice

Milanka Ranković