Presudom Apelacionog suda u Novom Sadu Gž 1917/21 od 19.01.2022. godine, stavom prvim izreke, odbijena je žalba tuženog i potvrđena presuda Višeg suda u Novom Sadu P 333/2020 od 09.06.2021. godine u usvajajućem delu tužbenog zahteva, a preinačena u delu odluke o naknadi troškova postupka, tako što je smanjen dosuđeni iznos naknade sa 494.000,00 dinara na iznos od 449.000,00 dinara sa zakonskom zateznom kamatom od izvršnosti do isplate. Stavom drugim izreke, odbijen je zahtev tuženog za naknadu troškova drugostepenog postupka.

Protiv pravnosnažne presude donete u drugom stepenu, dela kojim je usvojen tužbeni zahtev, tuženi je blagovremeno izjavio reviziju zbog pogrešeno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primene materijalnog prava.

Tužilja je dala odgovor na reviziju.

Odlučujući o izjavljenoj reviziji u skladu sa članom 408. ZPP, Vrhovni sud je našao da je revizija tuženog osnovana.

U sprovedenom postupku nije učinjena bitna povreda odredaba parničnog postupka iz člana 374. stav 2. tačka 2. ZPP, na koju revizijski sud pazi po službenoj dužnosti.

Prema utvrđenom činjeničnom stanju, tužilja je u katastru nepokretnosti upisana kao vlasnica u 1247/1325 dela katastarske parcele broj .. KO Novi Sad II, površine 1325 m2, upisane u list nepokretnosti broj .. KO Novi Sad II, u 148/158 dela katastarske parcele broj .. KO Novi Sad II, površine 158 m2, upisane u list nepokretnosti broj .. KO Novi Sad II i u 1/1 dela katastarske parcele .. KO Novi Sad II, površine 158 m2, upisane u list nepokretnosti broj .. KO Novi Sad II. Katastarske parcele broj .. i .. tužilja je stekla nasleđivanjem. Predmetne katastarske parcele su po nameni javno građevinsko zemljište. Planom generalne regulacije prostora za porodično stanovanje u zapadnom delu grada Novog Sada („Službeni list Grada Novog Sada“ broj 34/2017) i Planom detaljne regulacije Telepa u Novom Sadu („Službeni list Grada Novog Sada“ broj 40/2017) parcele .. i .. su u potpunosti predviđene za javnu namenu – saobraćajnicu, dok je parcela .. predviđena za javnu namenu – park i nalazi se u delu grada koji je urbanistički uređen, u čijem okruženju su porodični stambeni objekti sa većim dvorištima. Predmetno zemljište nije privedeno planiranoj nameni. Tržišna vrednost zemljišta, obračunata po ceni od 30.000,00 dinara po m2 iznosi ukupno 46.590.000,00 dinara. Tužilja je u cilju prikupljanja pisane dokumentacije za pokretanje ovog postupka imala određene troškove u ukupnom iznosu od 10.505,00 dinara.

Na osnovu tako utvrđenog činjeničnog stanja nižestepeni sudovi su utvrdili da je tuženi povredio pravo tužilje na imovinu i zato ga obavezali na isplatu tržišne vrednosti zemljišta u svojini tužilje, i utvrdili pravo javne svojine tuženog na tim nepokretnostima. Odluku u ovom sporu sudovi su zasnovali na odredbi člana 58. Ustava Republike Srbije i člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Po nalaženju sudova, planska dokumentacija je u konkretnom slučaju imala značaj početnog koraka u procesu oduzimanja imovine, odnosno značaj kontrole upotrebe imovine i smanjenu mogućnost da se njome raspolaže u dužem vremenskom periodu u kojem zemljište nije privedeno planskoj nameni. Takvo mešanje tuženog u pravo tužilje na mirno uživanje imovine je po stanovištu nižestepenih sudova nesrazmerno, jer nije postignuta pravična ravnoteža između opšteg i privatnog interesa, a tužilja usled izostanka naknade, nesigurnosti svog položaja i nepostojanja delotvornih pravnih sredstava trpi prekomerni teret.

Iz tih razloga, zaključivši da tužilja ne može da raspolaže svojom imovinom zbog ograničenja koja u praksi postoje, sudovi su joj dosudili naknadu u visini tržišne vrednosti njene nepokretnosti sa obrazloženjem da se na taj način postiže ravnoteža između pojedinačnog i opšteg interesa, odnosno srazmernost u ograničenju prava nastalog kao posledica nečinjenja organa tuženog.

Po oceni Vrhovnog suda, osnovano se revizijom tuženog ukazuje na pogrešnu primenu materijalnog prava, što ima za posledicu i nepotpuno utvrđeno činjenično stanje.

Pre svega, nižestepeni sudovi su načinom na koji su presudili u ovom sporu izvršili eksproprijaciju nepokretnosti u svojini tužilje, preuzevši na sebe nadležnost Vlade Republike Srbije da utvrdi javni interes za eksproprijaciju i organa uprave da odluče o eksproprijaciji.

Odredbom člana 58. Ustava Republike Srbije zajemčeno je mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (stav 1) i propisano da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (stav 2). Prema stavu 3. te odredbe zakonom se može ograničiti način korišćenja imovine.

Odredba člana 1. Protokola 1 uz Konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda sadrži tri norme. Prve dve izražene su u prvom stavu navedenog člana i propisuju da svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine i da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava. Treća norma nalazi se u drugom stavu označenog člana i predviđa da je državi dopušteno da primenjuje zakone koje smatra potrebnim kako bi regulisala korišćenje imovine. Takvo regulisanje korišćenja ili upotrebe imovine mora biti u skladu sa opštim interesom (ili da bi se obezbedila naplata poreza ili drugih dažbina ili kazni).

U konkretnom slučaju, tužilja nije faktički lišena svoje imovine i ovlašćenja koja čine sadržinu prava svojine jer donetim planskim aktom nije sprečen da je drži, koristi je i njome raspolaže u granicama određenim zakonom (član 3. stav 1. Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa). Postojanje planskog akta kojim je predviđeno da će na tužiljinom zemljištu biti izgrađeni javni objekti je tek uslov da se utvrdi javni interes za eksproprijaciju, a usvajanje planskog akta ne znači da će nužno i doći do njegove realizacije. Pravo države i jedinica lokalne samouprave da planskim aktima vrše urbanističko planiranje, naročito u većim gradovima, nije upitno sa stanovišta zakona (legalnosti) i vrši se u opštem interesu. Međutim, nesprovođenje planskih akata u dužem vremenskom periodu, uz izostanak njihove ponovne ocene u razumnim intervalima nakon donošenja, može povrediti pravo vlasnika imovine obuhvaćene planskim aktom na njeno mirno uživanje i bez oduzimanja.

Povredu prava na mirno uživanje imovine u sličnoj situaciji (izdata dozvola za eksproprijaciju u periodu od 1971. do 1979. godine i zabrana gradnje na zemljištu od 1968. do 1980. godine) utvrđena je u presudi Evropskog suda za ljudska prava od 23.09.1982. godine, donetoj u slučaju Sporrong i Lonnroth protiv Švedske. U označenoj presudi izražen je stav da dozvola za eksproprijaciju nije uticala na pravo vlasnika da koriste svoju imovinu i njome raspolažu, ali da je u praksi znatno smanjila mogućnost vršenja tog prava i uticala na samu suštinu prava svojine, jer je omogućavala gradskim vlastima da sprovedu zakonitu eksproprijaciju kad god to smatraju svrsishodnim, usled čega je pravo podnosilaca predstavke postalo nesigurno, a isti značaj su imale i mere zabrane gradnje. S tim u vezi sud je zaključio da su mere zabrane gradnje predstavljale kontrolu upotrebe imovine i da su podnosioci predstavke snosili nesrazmerno veliki teret koji bi bio opravdan samo u slučaju da im je pružena mogućnost da traže skraćenje roka važenja dozvola ili zahtevaju naknadu štete. Slično kao u označenom predmetu, Evropski sud za ljudska prava je odlučio i u slučajevima Matos e Silva. LDA i drugi protiv Portugalije (presuda od 16.09.1996. godine) i Ellia SRL protiv Italije (presuda od 02.08.2001. godine), kada je utvrdio da nije došlo do faktičke eksproprijacije i lišavanja podnosilaca njihove imovine, ali da je donošenjem akata javne vlasti kojim je utvrđen javni interes za izgradnju rezervata i usvajanjem urbanističkog plana kojim je bilo predviđena gradnja parka, uz zabranu gradnje na tom zemljištu došlo do mešanja/ograničenja prava podnosilaca na mirno uživanje imovine koje je proisteklo iz smanjene mogućnosti raspolaganja imovinom tokom dugog vremenskog perioda (13 i 26 godina), a što je za posledicu imalo nesigurnost podnosilaca u pogledu toga šta će biti sa njihovom imovinom i oni trpeli prekomerni teret usled izostanka bilo kakve naknade i nepostojanja delotvornog pravnog sredstva.

Sledstveno izloženom, po oceni revizijskog suda, tužilji se ne može dosuditi naknada u visini tržišne vrednosti nepokretnosti. Takva naknada dosuđuje se samo vlasniku koji je lišen svoje imovine, što ovde nije slučaj, jer planski akti nisu sprovedeni i zemljište na kojem se nalaze tužiljini objekti faktički privedeni planskoj nameni, bez sprovođenja odgovarajućeg upravnog postupka. Planski akt koji nije faktički sproveden ne može biti ni osnov sticanja prava javne svojine tuženog.

Međutim, sa stanovišta odredbe člana 58. Ustava Republike Srbije i člana 1. stav 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju, kao i u svetlu stavova izraženim u navedenim presudama Evropskog suda za ljudska prava, donošenjem planskih akata i njihovim nesprovođenjem u nerazumno dugom vremenskom periodu može biti povređeno pravo vlasnika na mirno uživanje imovine i u slučaju kada aktivnosti države ne idu toliko daleko da vlasnika liše svojine na određenom dobru koje čini njegovu imovinu. Da li je vlasniku u takvom slučaju povređeno pravo na mirno uživanje imovine i da li mu za to pripada pravo na naknadu i u kojoj visini procenjuje se u zavisnosti od okolnosti svakog konkretnog slučaja, a naročito od toga na koji je način imovinu koristio do donošenja planskog akta i u kojoj meri i na koji način mu je takav način korišćenja sada uskraćen ili ograničen. Ove činjenice, kao i visinu naknade zbog eventualnog ograničenja prava na mirno uživanje imovine, dokazuje tužilac u skladu sa pravilom iz člana 231. stav 1. ZPP.

U ovom slučaju predmetne parcele su male površine, nisu pogodne za intenzivnu poljoprivrednu proizvodnju sa korišćenjem poljoprivredne mehanizacije, te je njihovo korišćenje ograničeno na sitnu ručnu proizvodnju povrća i cveća sa plastenikom sa ružama. Tužilja je tvrdila da je značajno ograničena u korišćenju i raspolaganju ovom imovinom, te da trpi prekomeran teret i da postoji neravnoteža između njenog i opšteg interesa, ali da o tome osim svog iskaza nije predložila druge dokaze, kao ni eventualno cenu po kojoj je nudila predmetne nepokretnosti na prodaju.

Iz navedenih razloga obe nižestepene presude su morale biti ukinute i predmet vraćen prvostepenom sudu na ponovno suđenje.

U ponovljenom suđenju prvostepeni sud će, radi pravilne primene materijalnog prava, upotpuniti činjenično stanje tako što će utvrditi na koji način su predmetne nepokretnosti korišćene do i nakon donošenja planskog akta, koji ne onemogućava tužilju da nepokretnosti drži i da se njima koristi, niti dokazuje da je onemogućena ili da je smanjena mogućnost raspolaganja imovinom isključivo iz razloga što je obuhvaćena donetim planskim aktom, zbog čega trpi štetu u određenoj visini.

Ukinuta je i odluka o troškovima postupka jer zavisi od ishoda spora.

Na osnovu iznetih razloga, a na osnovu člana 416. stav 2. ZPP odlučeno je kao u izreci.

Predsednik veća – sudija

Vesna Subić, s.r.

Za tačnost otpravka

Zamenik upravitelja pisarnice

Milanka Ranković