Republika Srbija
VRHOVNI KASACIONI SUD
Uzp 387/2019
24.01.2020. godina
Beograd

 

U IME NARODA

Vrhovni kasacioni sud, u veću sastavljenom od sudija: Katarine Manojlović Andrić, predsednika veća, Gordane Džakula i Slađane Nakić Momirović, članova veća, sa savetnikom Vesnom Mraković, kao zapisničarem, odlučujući o zahtevu AA, koga zastupa punomoćnik Bojan Vučković, advokat iz …, za preispitivanje sudske odluke – rešenja Upravnog suda 15 Uv 330/19 od 30.10.2019. godine, uz učešće Komisije za zaštitu konkurencije Republike Srbije iz Beograda, Savska 25/IV, kao protivnom strankom, u predmetu koncentracije učesnika na tržištu, u nejavnoj sednici veća, održanoj dana 24.01.2020. godine, doneo je

P R E S U D U

Zahtev se ODBIJA.

ODBIJA SE zahtev podnosioca zahteva za naknadu troškova.

O b r a z l o ž e nj e

Pobijanim rešenjem stavom prvim dispozitiva, odbijen je prigovor AA izjavljen protiv rešenja Upravnog suda 7 U 9222/19 od 12.07.2019. godine, a stavom drugim dispozitiva, odbijen zahtev podnosioca prigovora za naknadu troškova upravnog spora. Rešenjem Upravnog suda 7 U 9222/19 od 12.07.2019. godine odbačena je tužba tužioca AA podneta protiv tužene Komisije za zaštitu konkurencije radi poništaja rešenja broj .. od 10.04.2019. godine, kojim se, stavom prvim dispozitiva, odobrava u skraćenom postupku koncentracija učesnika na tržištu koja nastaje sticanjem neposredne pojedinačne kontrole privrednog društva BB nad Preduzećem VV, kupovinom udela, a stavom drugim dispozitiva, utvrđuje da je podnosilac prijave - Privredno društvo BB dana 02.11.2018. godine uplatio iznos od 2.951.650,00 dinara na račun Komisije za zaštitu konkurencije, što predstavlja dinarsku protivvrednost propisanog iznosa za izdavanje rešenja o odobrenju koncentracije u skraćenom postupku prema srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan uplate.

U zahtevu za preispitivanje pobijanog rešenja, podnetom zbog povrede zakona, drugog propisa ili opšteg akta i povrede pravila postupka koja je mogla biti od uticaja na rešenje stvari, podnosilac u suštini ponavlja navode prigovora, ističući da ima aktivnu legitimaciju za podnošenje tužbe protiv osporenog upravnog akta – rešenja tužene od 10.04.2019. godine. Ovo stoga, što tužilac u upravnom sporu, prema odredbi člana 11. Zakona o upravnim sporovima, može da bude svako fizičko, pravno ili drugo lice ako smatra da mu je upravnim aktom povređeno neko pravo ili na zakonu zasnovan interes. Ukazuje na to, da je u konkretnom predmetu odlučivano o njegovom zakonom zaštićenom pravnom interesu, jer se efekti koncentracije koje tužena Komisija analizira neposredno reflektuju na njegovo poslovanje. Ističe da je odlučivanjem o pravu društva BB da stekne kontrolu nad preduzećem VV tužena Komisija odlučivala o intenzitetu konkurentskog pritiska koji će podnosilac zahteva trpeti u budućem poslovanju, odnosno investicijama i aktivnostima koje će morati da sprovede. Navodi da smisao odredaba Zakona o zaštiti konkurencije nije da zainteresovanim licima oduzme pravo da zaštite svoje interese i da bi tumačenje ovih odredaba tako da se uskraćuje aktivna legitimacija trećim licima na čija prava, obaveze i pravne interese može uticati ishod upravnog postupka bilo protivno načelu zakonitosti i predvidivosti, srazmernosti, zaštite prava stranaka i ostvarivanju javnog interesa, te istine i slobodne ocene dokaza, a smanjilo bi nivo zaštite prava i pravnih interesa trećih lica zainteresovanih za ishod postupka ispitivanja konkurencije. Ističe da Zakon o upravnim sporovima ne predviđa da tužilac u upravnom sporu može da bude samo stranka u upravnom postupku, već da, naprotiv, zakonodavac izričito omogućava svakom licu koje smatra da mu je upravnim aktom povređeno pravo ili na zakonu zasnovan interes da može podneti tužbu u upravnom sporu. Ukazuje na to, da se odluka Komisije ne ograničava, niti ima efekta samo na stranke u postupku, nego i na legitimne pravne interese pojedinačno određenih trećih lica, a posebno konkurenata, kupaca i dobavljača. Ukazuje na različito postupanje tužene Komisije u sličnim situacijama, navodeći da Komisija nije primenila isti princip na koncentraciju BB - VV kao i na GG, jer od Privrednog društva BB nije traženo da dezinvestira određenu infrastrukturu na području gde mu se mreža preklapa sa VV, kao što je to učinjeno u prethodno vođenom postupku koncentracije po prijavi podnosioca zahteva. Navodi da nije tražio zaštitu od ''sučeljavanja'' sa BB, već sprovođenje odgovarajućih transparentnih i nediskriminatornih pravnih postupaka u skladu sa prethodnom praksom radi zaštite strukture tržišne konkurencije i sprečavanja negativnih efekata stvaranja dominantnog položaja, odnosno, ravnopravnosti učesnika na tržištu. Smatra da je posebno veće, na osnovu člana 27. Zakona o upravnim sporovima, moralo da održi usmenu javnu raspravu, jer je to zahtevao u podnetom prigovoru, a što nije učinilo, niti je to obrazložilo u osporenom rešenju. Ističe i da mu je osporenim rešenjem povređeno pravo na obrazloženu sudsku odluku. Predlaže da Vrhovni kasacioni sud zahtev uvaži i pobijano rešenje ukine, kao i da obaveže tuženu da mu naknadi troškove postupka.

Protivna stranka, u odgovoru na zahtev, predlaže da sud zahtev odbije.

Postupajući po podnetom zahtevu i ispitujući pobijano rešenje u granicama zahteva, u smislu člana 54. Zakona o upravnim sporovima (''Službeni glasnik RS'' 111/09), Vrhovni kasacioni sud je našao da je zahtev dozvoljen, ali neosnovan.

Prema pravnom stavu Vrhovnog kasacionog suda, protiv rešenja veća Upravnog suda kojim je odbijen prigovor protiv rešenja sudije pojedinca tog suda o odbacivanju tužbe zbog nedostatka aktivne legitimacije tužioca, na osnovu člana 26. stav 1. tačka 4) Zakona o upravnim sporovima, dozvoljeno je podnošenje zahteva za preispitivanje sudske odluke ako podnosilac zahteva pre podnošenja tužbe nije imao pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo.

Prema razlozima obrazloženja pobijanog rešenja, pravilno je rešenjem sudije pojedinca tužba tužioca odbačena primenom odredbe člana 26. stav 1. tačka 4) Zakona o upravnim sporovima, jer u konkretnom slučaju AA nije bio stranka u postupku koji je prethodio donošenju osporenog rešenja. U upravnom postupku je rešavano o prijavi koncentracije koju je dana 13.03.2019. godine podnelo privredno društvo BB, tako što je odobrena u skraćenom postupku koncentracija učesnika na tržištu koja nastaje sticanjem kontrole privrednog društva BB nad Preduzećem VV, kupovinom udela. Imajući u vidu da tužilac nije učestvovao u postupku koji je prethodio donošenju osporenog rešenja, kao i da ne spada u krug lica iz člana 33. stav 1. Zakona o zaštiti konkurencije, sud je našao da tužilac nije legitimisan za podnošenje tužbe, pa, stoga, u konkretnom slučaju nisu ispunjene procesnopravne pretpostavke za pokretanje upravnog spora od strane tužioca. Zbog navedenih razloga, po oceni Upravnog suda, AA nema pravni interes za podnošenje tužbe, a time ni legitimaciju u upravnom sporu, pa je posebno veće Upravnog suda prigovor odbilo primenom odredbe člana 27. stav 3. Zakona o upravnim sporovima.

Ocenjujući zakonitost pobijanog rešenja, Vrhovni kasacioni sud nalazi da je ono pravilno i na zakonu zasnovano.

Odredbom člana 11. stav 1. Zakona o upravnim sporovima (''Službeni glasnik RS'' broj 111/09) propisano je da tužilac u upravnom sporu može da bude fizičko, pravno ili drugo lice, ako smatra da mu je upravnim aktom povređeno neko pravo ili na zakonu zasnovani interes.

Odredbom člana 33. stav 1. Zakona o zaštiti konkurencije (''Službeni glasnik RS'' br. 51/09, 95/13) propisano je da je stranka u postupku pred Komisijom učesnik na tržištu koji je podneo prijavu koncentracije ili zahtev za pojedinačno izuzeće, odnosno učesnik na tržištu protiv koga je pokrenut ispitni postupak. Prema stavu 2. istog člana, svojstvo stranke u smislu ovog zakona nemaju podnosioci inicijative za ispitivanje povrede konkurencije, davaoci informacija i podataka, stručna lica i organizacije čije se analize koriste u postupku, kao ni drugi državni organi i organizacije koje sarađuju sa Komisijom u toku postupka.

Polazeći od citiranih propisa, Vrhovni kasacioni sud nalazi da je u pobijanom rešenju Upravni sud pravilno ocenio da tužilac, ovde podnosilac zahteva, nije aktivno legitimisan za podnošenje tužbe.

Naime, podnosilac zahteva nije bio stranka u postupku pokrenutom po prijavi koncentracije učesnika na tržištu koju je podnelo privredno društvo BB. U tom postupku nije odlučivano o pravima i obavezama podnosioca zahteva, već je odlučivano o pravu privrednog društva BB da stekne kontrolu nad Preduzećem VV i njegovoj obavezi da plati propisanu taksu. Ne postoji ni na zakonu zasnovan interes podnosioca zahteva za podnošenje tužbe u upravnom sporu. Subjektivna ocena nekog lica da mu je upravnim aktom povređeno neko pravo, koja utemeljenje nalazi u terminu „smatra“ navedenom u članu 11. stav 1. Zakona o upravnim sporovima, ne može imati značaj procesno-pravnog uslova iz koga proističe aktivna legitimacija za podnošenje tužbe.

Pod interesom nekog lica zasnovanim na zakonu ne podrazumeva se svaki interes, nego samo onaj, koji svoje uporište ima u zakonu. Osnovni interes učesnika na tržištu ustanovljen Zakonom o zaštiti konkurencije jeste upravo zaštita konkurencije, pod čijom povredom se, u smislu člana 9. ovog zakona, smatraju akti ili radnje učesnika na tržištu koje za cilj ili posledicu mogu da imaju značajno ograničavanje, narušavanje ili sprečavanje konkurencije. Sledom navedenog, za podnošenje tužbe u upravnom sporu protiv rešenja o koncentraciji može biti legitimisan samo onaj učesnik na tržištu, kome je osporenim aktom neposredno povređen konkurentski položaj na tržištu značajnim ograničavanjem, narušavanjem ili sprečavanjem konkurencije. U ovom konkretnom slučaju ishod postupka vođenog po prijavi privrednog društva BB, bilo pozitivan – bilo negativan, nije se mogao neposredno odraziti na poslovanje podnosioca zahteva, niti je podnosilac dokazao da je osporeni akt imao za cilj ili posledicu značajno ograničavanje, narušavanje ili sprečavanje konkurencije. Posredno „reflektovanje efekata koncentracije“ na poslovanje podnosioca ne predstavlja osnov za aktivnu legitimaciju u upravnom sporu, jer bi, u protivnom, za podnošenje tužbe protiv rešenja o odobrenju koncentracije bili legitimisani i svi drugi učesnici na tržištu na koje se protežu efekti koncentracije – konkurenti, dobavljači, potrošači itd. U odgovoru na zahtev se osnovano ukazuje na to, da bi to dovelo do situacije „pravne nesigurnosti i neizvesnosti za sprovođenje svih koncentracija koje podležu obavezi prijave“. Ukoliko bi svakom licu na koje se protežu efekti rešenja o odobrenju kocentracije bila priznata aktivna legitimacija u upravnom sporu, to bi moglo imati za posledicu da im se, protivno izričitim odredbama člana 33. Zakona o zaštiti konkurencije, prizna i svojstvo stranke u postupku pred Komisijom u slučaju da u upravnom sporu tužba bude uvažena i rešenje o odobrenju koncentracije poništeno, a predmet vraćen Komisiji na ponovno rešavanje.

Ukazivanje u zahtevu na navodno različito postupanje Komisije prilikom odobravanja koncentracije podnosiocu zahteva i privrednom društvu BB, kao na primer selektivne primene zakona, ne sadrži argumente koji se mogu dovesti u vezu sa spornim pravnim pitanjem aktivne legitimacije tužioca o kome je odlučeno pobijanim rešenjem Upravnog suda.

Po oceni Vrhovnog kasacionog suda, neosnovani su navodi podnosioca da pobijano rešenje nije u dovoljnoj meri obrazloženo. Vrhovni kasacioni sud konstatuje da mera u kojoj će odluka biti obrazložena zavisi od prirode odluke i okolnosti svakog pojedinog slučaja. Odluka mora biti obrazložena tako, da razlozi koji su u njoj navedeni budu zasnovani na merodavnom procesnom i/ili materijalnom pravu i da omogućavaju strankama efektivno korišćenje pravnog leka. U obrazloženju moraju biti razmotrena suštinska pitanja, što je, po oceni Vrhovnog kasacionog suda, u pobijanoj odluci učinjeno. Upravni sud je naveo razloge zbog kojih smatra da tužilac, ovde podnosilac zahteva, nije legitimisan za podnošenje tužbe i pri tome se pozvao na merodavno procesno pravo. Priroda rešenja o odbacivanju tužbe kojim je odlučeno o ključnom pitanju aktivne legitimacije nije zahtevala da se posebno cene navodi tužbe.

Vrhovni kasacioni sud smatra osnovanim navode podnosioca zahteva da je posebno veće Upravnog suda pre donošenja pobijanog rešenja, saglasno odredbi člana 27. stav 2. Zakona o upravnim sporovima, moralo da održi usmenu javnu raspravu, što nije učinilo. Međutim, po nalaženju ovog suda, navedeni propust ne predstavlja povredu pravila postupka koja je mogla biti od uticaja na rešenje stvari i zbog koje bi zahtev trebalo uvažiti, imajući u vidu razloge zbog kojih je tužba odbačena, odnosno prigovor odbijen. Pitanje aktivne legitimacije tužioca, ovde podnosioca zahteva, o kome je odlučeno pobijanim rešenjem je pravne, a ne činjenične prirode (kao što bi, na primer, bilo pitanje blagovremenosti tužbe), pa odlučivanje o tužbi nije iziskivalo saslušanje stranaka i utvrđivanje činjeničnog stanja na raspravi.