Polazeći od ovako utvrđenog činjeničnog stanja, nižestepeni sudovi su odbili, kao neosnovan tužbeni zahtev tužioca, sa obrazloženjem da tužilac nije dokazao da je njegovo zemljište faktički eksproprisano, odnosno da je donošenjem navedenih Uredbi doveden u položaj da na tom zemljištu ne može da vrši ovlašćenja koja proističu iz prava svojine, s`obzirom da je u režimu ustanovljenom Uredbom zadržao svojinska ovlašćenja koja može da vrši u skladu sa članom 60. Zakona o zaštiti prirode, a nije pružio dokaze ni na okolnost da pravo svojine vrši u manjem obimu u odnosu na vreme pre donošenja Uredbi.

Po oceni Vrhovnog kasacionog suda pravilno su nižestepeni sudovi odlučili kada su odbili, kao neosnovan tužbeni zahtev tužioca, pravilnom primenom materijalnog prava.

Članom 20. Ustava Republike Srbije, pored ostalog, predviđena je mogućnost ograničenja ljudskih i manjinskih prava pod sledećim uslovima: da je takvo ograničenje dopušteno Ustavom i da je izričito propisano zakonom; da ograničenje služi svrsi koju Ustav dopušta; da je takva vrsta ograničenja neophodna u demokratskom društvu; da se ograničenjem ne zadire u suštinu zajemčenog prava. Kada je u pitanju korišćenje imovine, Ustav garantuje mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, uključujući i pravo korišćenja imovine. Međutim, to pravo se ne smatra apsolutnim jer je članom 58. stav 3. Ustava predviđena mogućnost ograničenja načina korišćenja imovine. Saglasno tom članu, do ograničenja načina korišćenja imovine koje ne predstavlja povredu može doći pod uslovima da je takvo ograničenje izričito propisano zakonom i da je ustanovljeno u javnom interesu, odnosno u cilju otklanjanja opasnosti od nanošenja štete životnoj sredini ili sprečavanja povrede prava na zakonu zasnovanih interesa drugih lica. Prema članu 87. stav 3. Ustava, prirodno bogatstvo koristi se pod uslovima i na način predviđen zakonom.

Pravo na imovinu je regulisano članom 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava, kojim je propisano da svako fizičko i pravno lice ima pravo na nesmetano uživanje svoje imovine i da niko ne može biti lišen svoje imovine osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelom međunarodnog prava. Stavom 2. istog člana propisano je da prethodne odredbe ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu sa opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni. Osnovni cilj ovog člana Konvencije jeste da zaštiti svako lice od nezakonitog mešanja države u mirno uživanje imovine. Svako mešanje javne vlasti u pravo na mirno uživanje imovine mora da bude zakonito, odnosno mora da ima osnov u domaćem pravu, koji treba da bude dostupan, dovoljno precizan i predvidljiv. Takođe, mešanje u pravo na imovinu mora da sledi legitiman cilj. Ono je dozvoljeno samo u javnom interesu, a kontrola korišćenja imovine se obavlja u skladu sa opštim interesom. Interesi pojedinca koji su pogođeni merom kojom se krši pravo na imovinu treba da budu uravnoteženi sa interesima opšte javnosti. I po stanovištu Evropskog suda za ljudska prava, a saglasno članu 1. Protokola 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava, da bi mešanje u pravo na imovinu bilo opravdano potrebno je: da je predviđeno zakonom (legalno), da je u opštem interesu (legitimno) i da je razumno i proporcionalno, odnosno da postoji pravična ravnoteža između zahteva opšteg interesa određene zajednice i zahteva za zaštitu osnovnih prava nekog pojedinca.

Uredbu iz 1998. godine donela je Vlada Republike Srbije, na osnovu ovlašćenja iz člana 43. stav 1. tačka 1. Zakona o zaštiti životne sredine („Službeni glasnik Republike Srbije“ broj 66/91), a u cilju izvršavanja tog zakona. Navedeni zakon prestao je da važi 29.12.2004. godine, stupanjem na snagu Zakona o zaštiti životne sredine („Službeni glasnik Republike Srbije“ broj 135/04), osim odredaba kojima se uređuje zaštita vazduha, zaštita prirodnih dobara i zaštita od buke, a odredba člana 43. ranije važećeg Zakona o zaštiti životne sredine koja je bila osnov za donošenje navedene Uredbe nalazila se u poglavlju: „Zaštita prirodnih dobara“. Tim članom dato je ovlašćenje Vladi, ako na predlog Ministarstva utvrdi da je prirodno dobro od izuzetnog značaja, odnosno velikog značaja, da može doneti akt o stavljanju pod zaštitu prirodnog dobra. Članom 49. tog zakona bili su uređeni režimi zaštite prirodnih dobara kroz tri stepena zaštite.

Odredbe o zaštiti prirodne sredine, sadržane u Zakonu o zaštiti životne sredine iz 1991. godine, prestale su da važe na osnovu člana 134. stav 3. Zakona o zaštiti prirode („Službeni glasnik Republike Srbije“ broj 36/09), danom njegovog stupanja na snagu (23.05.2009. godine). Prelaznim i završnim odredbama tog zakona propisano je da prirodna dobra zaštićena do stupanja na snagu tog zakona ostaju pod zaštitom, a upravljači, vlasnici i korisnici tih zaštićenih prirodnih dobara imaju prava i obaveze propisane tim zakonom (član 130. stav 1), što znači da je tim zakonom produženo važenje Uredbe iz 1998. godine, odnosno važenje sprovedenog postupka proglašenja navedenog zaštićenog prirodnog dobra.

Uredba iz 2011. godine, doneta je nakon stupanja na snagu Zakona o zaštiti prirode. Tim zakonom, pored ostalog, propisano je: da se tim zakonom uređuje zaštita i očuvanje prirode, biološke, geološke i predeone raznovrsnosti kao dela životne sredine, i da priroda kao dobro od opšteg interesa za Republiku Srbiju uživa posebnu zaštitu u skladu sa tim i posebnim zakonima (član 1. stav 1. i 2); da je korišćenje prostora, prirodnih resursa i zaštićenih područja dozvoljeno na način predviđen tim i drugim zakonima (član 8. stav 4); da je zaštićeno područje i specijalni rezervat prirode (član 27. tačka 1. alineja 2); da je u specijalnom rezervatu prirode zabranjeno vršiti radnje i aktivnosti i obavljati delatnosti koje mogu narušiti svojstva zbog kojeg je proglašen zaštićenim prirodnim dobrom (član 29. stav 4); da se na zaštićenom području uspostavljaju režimi zaštite I, II i III stepena koji se utvrđuju aktom o proglašenju zaštićenog područja na osnovu studije zaštite, a Vlada bliže propisuje režime zaštite, postupak i način njihovog određivanja i objekte, radove i aktivnosti koji su zabranjeni ili ograničeni (član 35. stav 1, 9. i 10); da se organizacija, korišćenje, uređenje prostora i izgradnje objekata na zaštićenom području vrši na osnovu prostornog plana područja posebne namene, odnosno urbanističkog plana u skladu sa zakonom (član 55. stav 1); da se u zaštićenom području, radi sprovođenja zaštite i očuvanja zaštićenih područja, kada postoji interes Republike Srbije nepokretnost može eksproprisati ili ograničiti svojinska i druga stvarna prava na nepokretnosti, s`tim što se postupak eksproprijacije prava svojine na nepokretnosti sprovodi u skladu sa posebnim propisima (član 62. stav 1. i 2); da pravno lice, preduzetnik ili fizičko lice kome su zbog ograničenja i zabrana iz tog zakona ili na osnovu donetih akata o zaštiti bitno smanjeni postojeći uslovi za sticanje prihoda od delatnosti kojima se bavio najmanje pet godina do donošenja akta kojim je utvrđena zabrana, odnosno ograničenje korišćenja, a to nije moguće nadoknaditi dozvoljenom delatnošću u okviru propisanog režima zaštite u zaštićenom području, ima pravo na naknadu za ograničenje i zabrane (član 65. stav 1).

Uredba o proglašenju specijalnog rezervata prirode, pored ostalog, propisuje razloge stavljanja specijalnog rezervata prirode pod zaštitu, utvrđuje režime zaštite i područja na kojem se oni uspostavljaju i predviđa da se na površinama sa tim režimima zaštite neposredno primenjuju zabrane radova i aktivnosti koje su kao takve utvrđene članom 35. Zakona o zaštiti prirode.

Tužilac tužbom traži naknadu u visini tržišne vrednosti predmetne parcele, jer smatra da mu je donošenjem navedenih Uredbi, predmetna parcela faktički eksproprisana bez sprovedenog postupka u skladu sa Zakonom o eksproprijaciji.

Prema utvrđenom činjeničnom stanju, predmetna parcela, na kojoj je tužilac nosilac prava svojine, prema Uredbi o zaštiti specijalnog rezervata prirode „Koviljsko-Petrovaradinski rit“ („Službeni glasnik Republike Srbije“ broj 27/98, 91/06 i 81/08) i Uredbi o proglašenju specijalnog rezervata prirode „Koviljsko- Petrovaradinski rit“ („Službeni glasnik Republike Srbije“ broj 44/11) nalazi se u sastavu tog specijalnog rezervata prirode, a prema Prostornom planu Grada Novog Sada („Službeni list Grada Novog Sada“ broj 11/12) predmetna parcela namenjena je za specijalni rezervat prirode, nalazi se izvan građevinskog područja Grada Novog Sada i na njoj nije moguća izgradnja i parcelacija. Predmetna parcela i okolne parcele su močvara - trstik i nijedna od njih se ne koristi za poljoprivrednu proizvodnju. U takvoj situaciji, a kada se ima u vidu napred navedeno, mešanje u pravo svojine tužioca je legalno (predviđeno Zakonom o zaštiti životne sredine, odnosno Zakonom o zaštiti prirode i aktima donetim u cilju njihovog sprovođenja) i legitimno (priroda je dobro od opšteg interesa za Republiku Srbiju i uživa posebnu zaštitu). Kada je reč o pravičnoj ravnoteži (proporcionalnosti) zakonom je predviđena naknada za uskraćivanje ili ograničavanje prava korišćenja i zabrane koje tužilac trpi na zemljištu koje je Uredbom predviđeno kao deo zaštićenog područja - specijalnog rezervata prirode (član 63. stav 1. Zakona o zaštiti prirode). Međutim, kako tužilac nije dokazao da je njegovo zemljište faktički eksproprisano, odnosno da je donošenjem navedenih Uredbi doveden u položaj da na tom zemljištu ne vrši ovlašćenja koja proističu iz prava svojine, s`obzirom da je u režimu ustanovljenom Uredbom zadržao svojinska ovlašćenja koja može da vrši u skladu sa odredbama Zakona o zaštiti prirode, a nije pružio dokaze na okolnost da pravo svojine vrši u manjem obimu u odnosu na vreme pre donošenja Uredbi, to su suprotno navodima revizije nižestepeni sudovi pravilnom primenom materijalnog prava pravilno odlučili kada su odbili, kao neosnovan tužbeni zahtev tužioca.

Saglasno napred navedenom neosnovani su navodi revizije tužioca kojima se ukazuje da pobijanom odlukom povređeno njegovo pravo na mirno uživanje imovine zajamčeno Ustavom Republike Srbije.

Odluke Evropskog suda za ljudska prava na koje se poziva tužilac (Matos e Silva LDA i dr. protiv Portugalije i Elia S. r. l. protiv Italije - presuda od 16.09.1996. godine i od 02.08.2001. godine) ne mogu se primeniti u ovom slučaju, s obzirom na to da te odluke akcenat stavljaju na nesigurnost podnosilaca predstavki u pogledu toga šta će biti sa njihovom imovinom usled određenih akata javne vlasti. U ovom slučaju takve neizvesnosti nema, jer je izvesno da je zemljište u svojini tužioca deo specijalnog rezervata prirode i da je njegovo korišćenje ograničeno u meri propisanoj zakonom i Uredbom.

Sa napred navedenih razloga, na osnovu člana 413. ZPP, odlučeno je kao u izreci.

Predsednik veća – sudija

Dobrila Starajina, s.r.

Za tačnost otpravka

Upravitelj pisarnice

Marina Antonić