Po oceni Vrhovnog kasacionog suda, ispunjeni su uslovi za odlučivanje o reviziji izvršnog poverioca kao izuzetno dozvoljenoj u smislu člana 404. stav 1. ZPP, imajući u vidu ukazivanje na različitu praksu drugostepenog suda, pa je odlučeno kao u stavu 1. izreke ovog rešenja.

Ispitujući pobijano rešenje na osnovu člana 408. i 420. ZPP, Vrhovni kasacioni sud je ustanovio da je revizija izvršnog poverioca osnovana.

Prema činjeničnom stanju, izvršni poverilac Preduzeće za proizvodnju, trgovinu i usluge „Modulor“ DOO Beograd, Zemun, dana 09.01.2021. godine, podneo je Privrednom sudu u Beogradu predlog za izvršenje na osnovu verodostojne isprave, radi naplate novčanog potraživanja u iznosu od 25.867.344,21 dinar. U predlogu za izvršenje je kao izvršni dužnik označena Republika Srbija, Ministarstvo finansija, Uprava carina Beograd.

Privredni sud u Beogradu smatra da rešavanje u ovoj pravnoj stvari ne spada u sudsku nadležnost iz kog razloga odbacuje podneti predlog za izvršenje na osnovu verodostojne isprave. Odluku zasniva na članu 3. stav 4. Zakona o izvršenju i obezbeđenju, kojom odredbom je propisano da o predlogu za izvršenje radi namirenja novčanog potraživanja prema izvršnom dužniku iz člana 300. stav 2-4 ovog zakona, odlučuje javni izvršitelj. S obzirom da je kao izvršni dužnik označena Republika Srbija, Ministarstvo finansija, Uprava carina, Beograd, te da se radi o licu iz člana 300. stav 2. do 4. ovog zakona, obrazlaže da postoji apsolutna nenadležnost suda za postupanje u ovoj pravnoj stvari. Predlog odbacuje primenom člana 16. ZPP.

Privredni apelacioni sud prihvata stanoviše prvostepenog suda. Prema stanovištu drugostepenog suda, član 300. stav 7. Zakona o izvršenju i obezbeđenju treba tumačiti kao odredbu kojom je uređena mesna nadležnost javnog izvršitelja u situaciji u kojoj se predlog za izvršenje podnosi na osnovu izvršne isprave.

Vrhovni kasacioni sud ne prihvata stanovište nižestepenih sudova, jer nalazi da je zasnovano na pogrešnoj primeni relevantnih zakonskih odredbi.

Postupak izvršenja ima dve faze, fazu odlučivanja o predlogu za izvršenje i fazu sprovođenja na osnovu donetog rešenja o izvršenju. Izvršni postupak se pokreće predlogom za izvršenje. Predlog se može rešenjem odbaciti ili odbiti čime se izvršni postupak u toj fazi, fazi odlučivanja i okončava. Predlog se može usvojiti i tada se donosi rešenje o izvršenju na osnovu koga sledi druga faza, faza sprovođenja izvršenja, kako to proizlazi iz člana 3. stav 5. Zakona o izvršenju i obezbeđenju.

Razgraničenje nadležnosti između sudova i javnih izvršitelja, Zakon o izvršenju i obezbeđenju („Sl.glasnik RS“ br.106/2015, 196/2016 – autentično tumačenje, 113/2017 – autentično tumačenje, 54/2019 i 9/2020 – autentično tumačenje) zasniva upravo na tome o kojoj fazi izvršnog postupka se radi. Osnovno pravilo na kome je razgraničenje zasnovano je da je odlučivanje u nadležnosti sudova, a da je sprovođenje u nadležnosti javnih izvršitelja. Ali, zakon pored toga predviđa i određena odstupanja. Odstupanja se odnose i na odlučivanje i na sprovođenje. U zakonom određenim situacijama o predlogu ne odlučuje sud, već javni izvršitelj, kao što za određene vrste obaveza koje su predmet ostvarenja izvršenje sprovodi sud, a ne javni izvršitelj.

Nadležnost za odlučivanje o predlogu za izvršenje je uređena članom 3. zakona. Prema osnovnom pravilu sadržanom u članu 3. stav 2. zakona, o predlogu za izvršenje na osnovu izvršne ili verodostojne isprave i o predlogu za obezbeđenje, odlučuje sud. Stavom 3. ovog člana predviđen je izuzetak kada se radi o namirenju novčanog potraživanja nastalog iz komunalnih usluga i srodnih delatnosti. U tom slučaju o predlogu za izvršenje odlučuje javni izvršitelj. Do izmena zakona odlučivao je o predlogu za izvršenje na osnovu verodostojne isprave, a nakon izmena zakona iz 2019. godine, odlučuje i ako je predlog podnet osnovu izvršne i ako je podnet na osnovu verodostojne isprave.

Zakonskim izmenama, predviđen je još jedan izuzetak po kome o predlogu za izvršenje odlučuje javni izvršitelj. Prvi uslov je da se radi o predlogu za izvršenje radi namirenja novčanog potraživanja, a drugi da je predlog usmeren prema izvršnom dužniku iz člana 300. stav 2. do 4. ovog zakona.

Prema stavu 2. člana 300. zakona, kao izvršni dužnik može biti označena Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave. Prema stavu 3. to može biti drugi indirektni korisnik budžetskih sredstava za koga se u smislu propisa kojima se uređuje izvršenje budžeta prinudna naplata sprovodi na isti način kao i za direktne korisnike budžetskih sredstava. Stav 4. se odnosi na druge indirektne korisnike budžetskih sredstava.

Na osnovu verodostojne isprave se namiruju isključivo novčana potraživanja. Na osnovu izvršnih isprava se mogu ostvarivati i novčana i nenovčana potraživanja, što je relevantno u tumačenju odredbe stava 4. člana 3. zakona, koja određuje nadležnost javnih izvršitelja za odlučivanje ako se radi o novčanom potraživanju i ako su izvršni dužnici određena pravna lica, ali ne određuje, kao kod komunalnih usluga i srodnih delatnosti, vrstu isprave ili isprava na kojima se predlog zasniva.

Ovako nepotpunu normu, normu u kojoj različito od komunalnih predmeta nije izričito naglašeno da se odnosi na obe vrste isprava, i izvršne i verodostojne, treba tumačiti sistematski i ciljno.

Članom 2. zakona je definisano značenje pojedinih izraza koji se koriste u zakonu. Ovom odredbom nije definisano značenje izraza „predlog za izvršenje“, te da li se pod tim pojmom podrazumevaju obe vrste isprava. Međutim, odredbom jeste definisano da se pod pojmom „rešenje o izvršenju“ podrazumeva samo rešenje suda kojim je usvojen predlog za izvršenje na osnovu izvršne isprave, a da se pod izrazom „rešenje o izvršenju na osnovu verodostojne isprave“ podrazumeva rešenje kojim je usvojen predlog za izvršenje na osnovu verodostojne isprave. Iz toga bi se moglo zaključiti i da pojam „predlog za izvršenje“ podrazumeva samo predlog na osnovu izvršne isprave.

Na to upućuju i odredbe o sadržini predloga za izvršenje, kojima je jasno uspostavljena razlika između ova dva predloga i njihove sadržine. Tako je sadržina predloga za izvršenje na osnovu izvršne isprave propisana u članu 59. zakona, a sadržina predloga za izvršenje na osnovu verodostojne isprave u članu 62. Zakona.

Osim toga, još zakonom iz 2011. godine, izvršiteljima je dato u nadležnost odlučivanje o predlozima za izvršenje i to samo na osnovu verodostojne isprave u „komunalnim predmetima“. Cilj je bio rasterećenje sudova od odlučivanja u predmetima koji su relativno jednostavni, tipski, sa novčanim potraživanjima manjih iznosa. Izmenama zakona iz 2015. godine, nadležnost je u ovim predmetima proširena i na izvršne isprave, iz istih razloga.

Proširenje nadležnosti izvršitelja na predmete u kojima su dužnici korisnici budžeta, imalo je pre svega kao cilj planiranje izvršenja obaveza iz budžetskih sredstava. To je obezbeđeno obavezom poverilaca da se pre podnošenja predloga za izvršenje obrate nadležnom Ministrastvu finansija obaveštenjem o nameri podnošenja predloga za izvršenje. Izvršni poverilac je dužan da o nameri podnošenja predloga za izvršenje pismenim putem obavesti Ministarstvo nadležno za finansije najkasnije 30 dana pre podnošenja predloga za izvršenje, što omogućava da se za obavezu koja je utvrđena i izrečena izvršnom ispravom blagovremeno obezbede sredstva, ali i da se eventualno obaveza izvrši dobrovoljno čime se izbegavaju troškovi prinudnog postupka i time rasterećuje budžet.

Kada se radi o verodostojnim ispravama taj cilj nije ostvarljiv. Rešenje o izvršenju na osnovu verodostojne isprave se ne izvršava pre pravnosnažnosti, a pobija se prigovorom koji, ako bude usvojen, dovodi do nastavka postupka kao parničnog. Opisana svrha u vezi sa planiranjem izdataka iz budžetskih sredstava se ne postiže obaveštavanjem Ministarstva nadležnog za finansije u situaciji kada je neizvesno da li će se postupak transformisati u parnicu u kojoj će tek biti doneta odluka o osnovanosti potraživanja.

Predlog za izvršenje na osnovu verodostojne isprave ima prirodu tužbe sa predlogom za izdavanje platnog naloga. Izmenjenim članom 193. ZPP, tužba protiv Republike Srbije, autonomne pokrajine ili jednice lokalne samouprave se može podneti i bez prethodnog obaveštenja o tome Republičkog javnog pravobranilaštva. Pre izmena je to bila obaveza tužioca. Tumačenje da je za odlučivanje o predlogu za izvršenje na osnovu verodostojne isprave prema označenim izvršnim dužnicima nadležan javni izvršitelj, a što bi podrazumevalo obavezu obaveštavanja Ministarstva finansija, zato bi bilo u suprotnosti sa odredbom člana 193. ZPP, jer bi dovelo do nejednakog tretmana poverilaca koji svoja novčana potraživanja prema Republici Srbiji ostvaruju tužbom i onih koji ih ostvaruju predlogom za izvršenje na osnovu verodostojne isprave. Zato ciljnim tumačenjem predmetnih odredbi ZIO proizlazi zaključak da je nadležnost javnog izvršitelja za izvršenje novčanih potraživanja prema izvršnim dužnicima označenim u članu 300. ZIO uspostavljena samo za slučaj da se radi o potraživanjima zasnovanim na izvršnim ispravama, a da je odlučivanje o predlozima za izvršenje na osnovu verodostojnih isprava nadležn sud.

Na isti zaključak, zaključak da se radi samo o predlozima za izvršenje na osnovu izvršne isprave, upućuje i odredba člana 300. stav 7. ZIO, koja predviđa da o predlogu za izvršenje odlučuje javni izvršitelj imenovan za područje suda u postupku pred kojim je nastala izvršna isprava.

To je i u saglasnosti sa stavom 5. istog člana po kome je poverilac dužan da o nameri podnošenja predloga obavesti nadležno Ministrastvo finansija. Kada se radi o potraživanjima zasnovanim na verodostojnim ispravama na osnovu kojih se podnosi predlog za izvršenje na osnovu verodostojne isprave, radi se o potraživanjima o kojima ne postoji pravnosnažna sudska odluka ili druga odluka koja je sa njenim dejstvom izjednačena. Doneto rešenje o izvršenju na osnovu verodostojne isprave dostavlja se nadležnom pravobranilaštvu koje može izjaviti prigovor. Samo ako prigovor ne bude izjavljen, rešenje postaje pravnosnažno i stiču se uslovi za sprovođenje, ali su o tome organi obavešteni dostavom rešenja protiv kojeg nisu izjavili prigovor, pa postoje saznanja o obavezi koja se namiruje iz budžetskih sredstava.

Iz navedenih razloga, na osnovu člana 416. ZPP, odlučeno je kao u izreci rešenja, pa će u ponovnom postupku prvostepeni sud postupiti po podnetom predlogu za izvršenje na osnovu verodostojne isprave i doneti odluku.

Predsednik veća - sudija

Jasmina Stamenković,s.r.

Za tačnost otpravka

Upravitelj pisarnice

Marina Antonić