Vrhovni sud, u veću sastavljenom od sudija: Vesne Subić, predsednika veća, Zorana Hadžića, Gordane Komnenić, Dragane Mirosavljević i Marije Terzić, članova veća, u parnici tužilje AA iz ..., koju zastupa punomoćnik Snežana Vučković, advokat iz ..., protiv tuženog Grada Novog Sada, koga zastupa Pravobranilaštvo Grada Novog Sada, radi isplate, odlučujući o reviziji tuženog izjavljenoj protiv presude Apelacionog suda u Novom Sadu Gž 379/24 od 07.02.2024. godine, u sednici održanoj 14.11.2024. godine, doneo je

R E Š E NJ E

PRIHVATA SE odlučivanje o reviziji tuženog izjavljenoj protiv presude Apelaconog suda u Novom Sadu Gž 379/24 od 07.02.2024. godine, kao izuzetno dozvoljenoj.

UKIDAJU SE presuda Apelacionog suda u Novom Sadu Gž 379/24 od 07.02.2024. godine i presuda Osnovnog suda u Novom Sadu P 3756/22 od 03.10.2023. godine i predmet VRAĆA prvostepenom sudu na ponovno suđenje.

O b r a z l o ž e nj e

Presudom Osnovnog suda u Novom Sadu P 3756/2022 od 03.10.2023. godine, tužbeni zahtev je usvojen, utvrđeno da je tuženi Grad Novi Sad povredio pravo tužilje AA iz ..., na mirno uživanje imovine u pogledu parc. br. .. površine 246 m2 upisane u list nepokretnosti br. .. KO Futog i parc. br. .. površine 326 m2 upisane u list nepokretnosti br. .. KO Futog, obavezan tuženi da od tužilje preuzme u svojinu ½ dela parc.br. .. i 153/226 dela parcele br. .., KO Futog, za javno zemljište i da ih na osnovu ove presude o svom trošku upiše u katastar nepokretnosti kao javnu svojinu, što je tužilja dužna trpeti i priznati, obavezan tuženi da tužilji na ime naknade za preuzeto zemljište isplati ukupan iznos od 1.780.696,80 dinara sa zakonskom zateznom kamatom počev od dana presuđenja pa do isplate, kao i da, na ime naknade troškova parničnog postupka, isplati iznos od 381.398,00 dinara sa zakonskom zateznom kamatom počev od dana izvršnosti presude pa do konačne isplate.

Presudom Apelacionog suda u Novom Sadu Gž 379/24 od 07.02.2024. godine žalba tuženog je delimično usvojena, delimično odbijena, presuda Osnovnog suda u Novom Sadu P 3756/22 od 03.10.2023. godine preinačena u delu odluke o troškovima postupka tako što je snižena obaveza tuženog po tom osnovu sa dosuđenog iznosa od 381.398,00 dinara na iznos od 364.748,00 dinara, dok je u preostalom pobijanom, a ne preinačenom delu, prvostepena presuda potvrđena i odbijen je zahtev tuženog za naknadu troškova žalbenog postupka.

Protiv pravnosnažne presude donete u drugom stepenu tuženi je blagovremeno izjavio reviziju, zbog pogrešne primene materijalnog prava, sa predlogom da se o reviziji odlučuje kao izuzetno dozvoljenoj, u smislu člana 404. Zakona o parničnom postupku, radi ujednačavanja sudske prakse i drugačijeg tumačenja prava.

Vrhovni sud je zaključio da su ispunjeni uslovi za odlučivanje o reviziji tuženog kao izuzetno dozvoljenoj, radi ujednačavanja sudske prakse, zbog čega je odlučeno kao u stavu prvom izreke.

Vrhovni sud je ispitao pobijanu presudu, u smislu člana 408. Zakona o parničnom postupku („Sl. glasnik RS“ br. 72/11...10/23), pa je utvrdio da je revizija tuženog osnovana.

U postupku nije učinjena bitna povreda odredaba parničnog postupka iz člana 374. stav 2. tačka 2. Zakona o parničnom postupku na koju Vrhovni sud pazi po službenoj dužnosti.

Prema utvrđenom činjeničnom stanju, tužilja je u RGZ upisana u listu nepokretnosti broj .. KO Futog kao suvlasnik sa ½ dela na parceli broj .. površine 266 m2, sa vrstom prava svojina i oblikom svojine – privatna, a u listu nepokretnosti broj .. KO Futog, kao suvlasnik sa 153/326 delova na parceli broj .., površine 326 m2, sa vrstom prava - svojina i oblikom svojine – privatna.

Prema Planu generalne regulacije naseljenog mesta Futog („Službeni list Grada Novog Sada br. 45/15...28/21 i Planu detaljne regulacije prostora između Ulica ..., ... i ... u Futogu („Službeni list Grada Novog Sada“ 42/2007) navedene parcele se nalaze u zoni pretežne namene za postojeće i planirano porodično stanovanje spratnosti P+1+PK, namena zemljišta je javno građevinsko zemljište, parcele su planirane za površine javne namene, saobraćajnice (regulaciju Ulice ... i ... u Futogu). Parcela broj .. predstavlja već izdvojenu parcelu planiranu u potpunosti za površine javne namene – saobraćajnica i spajanjem sa parcelama .. i .. KO Futog i sa svim ostalim parcelama i delovima parcela koje čine sastavni deo, planirane su za regulaciju ulice ... u Futogu. Parcela broj .. predstavlja već izdvojenu parcelu planiranu u potpunosti za površine javne namene – saobraćajnice i spajanjem sa parcelom br. .. KO Futog, kao i sa svim ostalim parcelama i delovima parcela koje čine sastavni deo i planirani su za regulaciju ulice ... u Futogu. Prema faktičkom stanju, parcela broj .. u površini od 61m2, što čini 24,80% površine, privedena je svojoj planskoj nameni, dok preostali deo u površini od 185m2 što čini 75,20% površine parcele nije preveden svojoj planskoj nameni i koristi se kao obradivo poljoprivredno zemljište zajedno sa susednim katastarskim parcelama. Parcela broj .. u površini od 14m2 što čini 4,29% površine, privredena je svojoj planskoj nameni, dok u površini od 312 m2 što čini 95,71% površine parcele nije privedena svojoj planskoj nameni i koristi se kao obradivo poljoprivredno zemljište zajedno sa susednim katastarskim parcelama.

Nalazom i mišljenjem sudskog veštaka utvrđena je tržišna vrednost 1m2 gradskog građevinskog zemljišta navedenih parcela. Postupak eksproprijacije ovih parcela nikada nije sproveden, nije ni započet, niti je tužilji isplaćena naknada za navedene parcele.

Imajući u vidu ovako utvrđeno činjenično stanje prvostepeni sud je zaključio da je tuženi dužan da tužilji isplati naknadu za oduzete parcele, prema njenom suvlasničkom udelu, a zbog povrede prava na mirno uživanje imovine, primenom člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju o ljudskim pravima, člana 58. stav 1. Ustava Republike Srbije, odredbi Zakona o osnovama svojinsko pravnih odnosa, Zakona o planiranju i izgradnji i Zakona o javnoj svojini, bliže navedenih u obrazloženju pobijane presude. Pri tome, činjenica da je od navedenih parcela, koje su planirane za površinu javne namene-ulicu privedeno nameni 61 m2 od parcele .. i 14m2 od parcele broj .. nije od značaja na pravo tužilje da joj tuženi isplati tržišnu vrednost za celokupnu površinu navedenih parcela, jer je njeno pravo svojine realno izgubilo deo svoje suštine pošto je onemogućena da u punom obimu ostvaruje svojinska ovlašćenja na zemljištu čiji je vlasnik, što predstavlja povredu prava na mirno uživanje imovine zajamčeno Ustavom Republike Srbije, a koji opravdava dosudu novčane naknade u visini tržišne vrednosti parcela u celini.

Vrhovni sud smatra da nižestepeni sudovi, zbog pogrešne primene materijalnog prava, nisu potpuno utvrdili činjenično stanje.

U situaciji kada zemište planskim aktom jedinice lokalne samouprave bude određeno za ulicu, to zemljište tog momenta po sili zakona postaje sredstvo u javnoj svojini. Shodno tome, jedinica lokalne samouprave ima obavezu da zemljište koje je postalo sredstvo javne svojine izuzme iz poseda ranijeg vlasnika i da mu za to plati odgovarajuću naknadu, a upiše u javnu knjigu svoje pravo svojine. Imajući u vidu činjenicu da su navedene parcele faktički delimično privedene nameni predviđenoj planskim aktom, s obzirom da se u površini od 61m2, odnosno 14m2 koriste kao ulica, na taj način je izvršena faktička eksproprijacija, koja nastaje kada se na zemljištu grade putevi, infrastrukturni i drugi objekti u javnom interesu, iako ne postoji rešenje o eksproprijaciji zemljišta, odnosno njegovom izuzimanju iz poseda. Međutim, kod utvrđenja da se navedene katastarske parcele delom koriste kao ulica, a većim delom nisu privedene nameni, tuženi je u obavezi da tužilji isplati odgovarajuću novčanu naknadu, i to za površinu koja je privedena nameni, po utvrđenoj tržišnoj vrednosti parcele. Za preostali deo parcele koji nije priveden urbanističkoj nameni, za sada se ne može pouzdano utvrditi da li tuženi tužilji treba da isplati tržišnu vrednost.

U postupku je utvrđeno da deo parcela koji nije priveden nameni i nije sastavni deo ulica, tužilja koristi kao obradivo poljoprivredno zemljište, zajedno sa susednim katastarskim parcelama.

Nižestepeni sudovi su načinom koji su presudili u ovom sporu izvršili eksproprijaciju nepokretnosti u svojini tužilje, preuzimajući na sebe nadležnost Vlade Republike Srbije da utvrdi javni interes za eksproprijaciju organa uprave da odluči o eksproprijaciji.

Odredbom člana 58. Ustava Republike Srbije zajamčeno je mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (stav 1.) i propisano je da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (stav 2.). Prema stavu 3. navedene odredbe, zakonom se može ograničiti način korišćenja imovine.

Odredba člana 1. Protokola 1, uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda sadrži tri norme. Prve dve izražene su u prvom stavu navedenog člana i propisuju da svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine i da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonima i opštim načelima međunarodnog prava. Treća norma nalazi se u drugom stavu označenog člana i predviđa da je državi dopušetno da primenjuje zakone koje smatra potrebnim kako bi regulisala korišćenje imovine. Takvo regulisanje korišćenja ili upotrebe imovine mora biti u skladu sa opštim interesom, ili da bi se obezbedila naplata poreza ili drugih dažbina ili kazni.

U konkretnom slučaju, tužilja nije faktički lišena u celini svoje imovine i ovlašćenja koja čine sadržinu prava svojine, jer donetim planskim aktom nije sprečena da imovinu drži, koristi je i njome raspolaže u granicama određenim zakonom, u smislu člana 3. stav 1. Zakona o osnovama svojinsko pravnih odnosa. Postojanje planskog akta kojim je predviđeno da će na tužiljinom zemljištu biti izgrađeni javni objekti je uslov da se utvrdi javni interes za eksproprijaciju, a usvajanje planskog akta ne znači da će nužno i doći do njegove realizacije. Pravo države i jedinica lokalne samouprave da planskim aktima vrše urbanističko planiranje, naročito u većim gradovima, nije upitno sa stanovišta zakona (legalnosti) i vrši se u opštem interesu. Međutim, nesprovođenje planskih akata u dužem vremenskom periodu, izostanak njihove ponovne ocene u razumnim intervalima nakon donošenja, može povrediti pravo vlasnika imovine obuhvaćena planskim aktom na njeno mirno uživanje i bez oduzimanja.

Povredu prava na mirno uživanje imovine u sličnoj situaciji (izdata dozvola za eksproprijaciju u periodu od 1971. do 1979. godine i zabrana gradnje na zemljištu od 1968. do 1980. godine) utvrđena je u presudi Evropskog suda za ljudska prava od 23.09.1982. godine, donetoj u slučaju Sporrong i Lonnroth protiv Švedske. U označenoj presudi izražen je stav da dozvola za eksproprijaciju nije uticala na pravo vlasnika da koriste svoju imovinu i njome raspolažu, ali da je u praksi znatno smanjila mogućnost vršenja tog prava i uticala na samu suštinu prava svojine, jer je omogućavala gradskim vlastima da sprovedu zakonitu eksproprijaciju kad god to smatraju svrsishodnim, usled čega je pravo podnosilaca predstavke postalo nesigurno, a isti značaj su imale i mere zabrane gradnje. S tim u vezi sud je zaključio da su mere zabrane gradnje predstavljale kontrolu upotrebe imovine i da su podnosioci predstavke snosili nesrazmerno veliki teret koji bi bio opravdan samo u slučaju da im je pružena mogućnost da traže skraćenje roka važenja dozvola ili zahtevaju naknadu štete. Slično kao u označenom predmetu, Evropski sud za ljudska prava je odlučio i u slučajevima Matos e Silva. LDA i drugi protiv Portugalije (presuda od 16.09.1996. godine) i Ellia SRL protiv Italije (presuda od 02.08.2001. godine), kada je utvrdio da nije došlo do faktičke eksproprijacije i lišavanja podnosilaca njihove imovine, ali da je donošenjem akata javne vlasti kojim je utvrđen javni interes za izgradnju rezervata i usvajanjem urbanističkog plana kojim je bilo predviđena gradnja parka, uz zabranu gradnje na tom zemljištu došlo do mešanja/ograničenja prava podnosilaca na mirno uživanje imovine koje je proisteklo iz smanjene mogućnosti raspolaganja imovinom tokom dugog vremenskog perioda (13 i 26 godina), a što je za posledicu imalo nesigurnost podnosilaca u pogledu toga šta će biti sa njihovom imovinom i oni trpeli prekomerni teret usled izostanka bilo kakve naknade i nepostojanja delotvornog pravnog sredstva.

U smislu izloženog, po oceni revizijskog suda tužilji se ne može dosuditi naknada u visini tržišne vrednosti njenih nepokretnosti u celini. Takva naknada dosuđuje se samo vlasniku koji je lišen svoje imovine, a u konknretnom slučaju tužilja je samo u manjem delu lišena svoje imovine, a u većem delu nije, jer planski akti nisu sprovedeni i zemljište tužilje nije faktički privedeno planskoj nameni bez sprovođenja odgovarajućeg upravnog postupka. Planski akt koji nije faktički sproveden ne može biti ni osnov sticanja prava javne svojine tuženog.

Međutim, sa stanovišta odredbe člana 58. Ustava Republike Srbije i člana 1. stav 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju, kao i u vezi stavova izraženim u navedenim presudama Evropskog suda za ljudska prava, donošenjem planskih akata i njihovim nesprovođenjem u nerazumno dugom vremenskom periodu može biti povređeno pravo vlasnika na mirno uživanje imovine i u slučaju kada aktivnosti države ne idu toliko daleko da vlasnika liše svojine na određenom dobru koje čini njegovu imovinu. Da li je vlasniku u takvom slučaju povređeno pravo na mirno uživanje imovine i da li mu za to pripada pravo na naknadu i u kojoj visini procenjuje se u zavisnosti od okolnosti svakog konkretnog slučaja, a naročito od toga na koji je način imovinu koristio do donošenja planskog akta i u kojoj meri i na koji način mu je takav način korišćenja sada uskraćen ili ograničen. Ove činjenice, kao i visinu naknade zbog eventualnog ograničenja prava na mirno uživanje imovine, dokazuje tužilac u skladu sa pravilom iz člana 231. stav 1. ZPP.

U postupku je utvrđeno da tužilja nije deposedirana na celim spornim parcelama, jer površina od 185m2 (75,20%) od parcele broj .. i površina od 312 m2 (95,71%) od parcele .. nije privedena svojoj planskoj nameni i koristi se kao obradivo poljoprivredno zemljište. Ta činjenica nije dovoljna za zaključak da je zbog postojanja planskih rešenja pravo svojine tužilje u toj meri ograničeno da vodi obavezi javne vlasti da tužilji isplati tržišnu vrednost nepokretnosti i za površinu koja nije faktički privedena planiranoj nameni.

Iz navedenih razloga obe nižestepene presude su ukinute i predmet vraćen prvostepenom sudu na ponovno suđenje.

U ponovnom postupku prvostepeni sud će, radi pravilne primene materijalnog prava upotpuniti činjenično stanje tako što će utvrditi na koji način su navedene nepokretnosti korišćene do i nakon donošenja planskog akta, koji ne omogućava tužilji da nepokretnosti drži i da se njima koristi, niti dokazuje da je onemogućena ili da je smanjena mogućnost raspolaganja imovinom isključivo iz razloga što je ista obuhvaćena donetim planskim aktom, zbog čega trpi štetu u određenoj visini. Pošto prvostepeni sud postupi po primedbama iz ovog rešenja ponovo će odlučiti o tužbenom zahtevu, pri čemu će imati u vidu da je deo parcela priveden planskoj nameni, a deo parcela nije, od čega zavisi i visina naknade koju tužilja traži.

Odluka o troškovima parničnog postupka zavisi od ishoda spora, zbog čega je pobijana presuda ukinuta i u tom delu.

Iz navedenih razloga, na osnovu člana 416. stav 2. Zakona o parničnom postupku, odlučeno je kao u izreci.

Predsednik veća-sudija

Vesna Subić,s.r.

Za tačnost otpravka

Zamenik upravitelja pisarnice

Milanka Ranković