U IME NARODA

Vrhovni sud, u veću sastavljenom od sudija: Mirjane Andrijašević, predsednika veća, Ivane Rađenović i Vladislave Milićević, članova veća, u parnici tužilje AA iz ..., čiji je punomoćnik Damir Perić, advokat iz ..., protiv tuženog Grada Novog Sada, koga zastupa Pravobranilaštvo Grada Novog Sada, radi isplate, odlučujući o reviziji tuženog izjavljenoj protiv presude Apelacionog suda u Novom Sadu Gž 364/23 od 27.04.2023. godine, u sednici održanoj 15.05.2025. godine, doneo je

P R E S U D U

DELIMIČNO SE USVAJA revizija tuženog, pa se PREINAČUJU presuda Apelacionog suda u Novom Sadu Gž 364/23 od 27.04.2023. godine, u delu stava prvog izreke (kojim je potvrđena prvostepena presuda u stavovima prvom, trećem i četvrtom izreke) i presuda Višeg suda u Novom Sadu P 344/2021 od 22.12.2022. godine u stavovima prvom, trećem i četvrtom izreke, tako što se DELIMIČNO ODBIJA tužbeni zahtev tužilje kojim je tražila da se utvrdi da je tuženi nosilac prava javne svojine na 1182/1323 dela kat.parceli br. .. u površini od 385 m2, upisana u LN br. .. KO Novi Sad 1 i da se obaveže tužena da o svom trošku pred RGZ SKN Novi Sad 2 izvrši upis prava svog vlasništva, te da se tuženi obaveže da tužilji isplati preko iznosa od 8.513.041,41 do traženih 12.007.110,60 dinara (iznos od još 3.494.069,19 dinara) sa zakonskom zateznom kamatom od 22.12.2022 godine do isplate.

U preostalom delu revizija tuženog ODBIJA SE kao neosnovana.

OBAVEZUJE SE tužilja da tuženom naknadi troškove revizijskog postupka od 22.698,00 dinara u roku od 15 dana od dana prijema otpravka ove presude.

O b r a z l o ž e nj e

Presudom Višeg suda u Novom Sadu P 344/2021 od 22.12.2022. godine, stavovima prvim i drugim izreke, usvojen je tužbeni zahtev i odbijen prigovor apsolutne nenadležnosti suda. Stavom trećim izreke, utvrđeno je da je tuženi nosilac javne svojine na 1182/1323 dela kat.parceli br. .. površine od 1323 m2, koja je upisana u LN br. .. KO Novi Sad 1 i obavezan je tuženi da u roku od 15 dana od dana pravnosnažnosti presude o svom trošku pred RGZ SKN Novi Sad 2 izvrši upis prava svog vlasništva-javne svojine, što je tužilja dužna da prizna i trpi. Stavom četvrtim izreke, obavezan je tuženi da tužilji isplati 12.007.110,60 dinara sa zakonskom zateznom kamatom od 22.12.2022. godine do isplate, a na ime naknade tržišne vrednosti nepokretnosti iz stava prvog izreke. Stavom petim izreke obavezan je tuženi da tužilji na ime pribavljanja dokumentacije za potrebe ovog postupka isplati 10.525,00 dinara sa zakonskom zateznom kamatom od dana izvršnosti presude do isplate. Sravom šestim izreke obavezan je tuženi da tužilji naknadi troškove postupka od 459.846,00 dinara sa zakonskom zateznom kamatom od dana izvršnosti presude do isplate.

Presudom Apelacionog suda u Novom Sadu Gž 364/23 od 27.04.2023. godine, stavom prvim izreke, odbijena je žalba tuženog i potvrđena prvostepena presuda Stavom drugim izreke, odbijen je zahtev tuženog za naknadu troškova žalbenog postupka.

Protiv pravnosnažne presude donete u drugom stepenu, tuženi je blagovremeno izjavio reviziju zbog bitne povrede odredba parničnog postupka i pogrešne primene materijalnog prava.

Vrhovni sud je ispitao pobijanu presudu primenom člana 408. Zakona o parničnom postupku – ZPP („Službeni glasnik RS“, 72/11... 18/20 i 10/23 – drugi zakon), pa je našao da je revizija tuženog delimično osnovana.

U postupku nije učinjena bitna povreda odredaba parničnog postupka iz člana 374. stav 2. tačka 2. ZPP na koju Vrhovni sud pazi po službenoj dužnosti. Revizijski navod o bitnoj povredi postupka iz člana 374. stav 1. ZPP ne sadrži konkretizaciju procesnih odredaba koje drugostepeni sud nije primenio ili je pogrešno primenio što takve revizijske navode čini neodređenim. Bitna povreda odredaba parničnog postupka iz člana 374. stav 2. tačka 12. ZPP na koju se posredno navodima revizije ukazuje nije propisana kao revizijski razlog prema članu 407. stav 1. tačka 2. ZPP.

Prema utvrđenom činjeničnom stanju, na parceli br. .. KO NOvi Sad 1, ukupne površine 1323 m2, upisana u LN br. .. KO Nobi Sad 1, njiva prve klase, ulica ..., gradsko građevinsko zemljište, upisano je pravo svojine tužilje sa obimom udela 1182/1323. Prema Planu generalne regulacije prostora za porodično stanovanje uz Temerinski i Sentandrejevski put sa okruženjem u Novom Sadu (,,Sl. list Grada Novog Sada“, br. 30/2014 i 75/2016) i Planu detaljne regulacije Klisanskog puta u Novom Sadu (,,Sl. list Grada Novog Sada“, br. 13/2012), predmetna parcela br. .. KO Novi Sad 1, u celosti je namenjena za javnu površinu, odnosno regulaciju Ulica ... i ... i nalazi se u zoni stanovanja. Lokalitet nije opremnjen uličnim insalacijama vodovoda i kanalizacije, delimično je opremnjen uličnim elektroenergetskim i gasnim instalacijama, a opremljen je uličnom mrežom elektronskih komunikacija. Prema faktičkom stanju, predmetna parcela se koristi kao tucanički kolovoz i kao zemljani kolovoz za pristup građevinskim parcelama, u površini od 938 m2, što sve čini 70,90% ukupne površine parcele, dok deo predmetne parcele u površini od 385 m2 odnosno 29,10% nije priveden planskoj nameni i koristi se kao voćnjak i površina na kojoj su odloženi priključci poljoprivrednih mašina. Nalazom i mišljenjem veštaka građevinske struke utvrđena je tržišna vrednost 1m2 gradskog građevinskog zemljišta predmetne parcela od 10.158,30 dinara, tako da tržišna vrednost suvlasničkog udela tužilje od 1182/1323 iznosi 12.007.110,60 dinara. Postupak eksproprijacije za predmetnu parcelu nije vođen, nije doneta odluka o oduzimanju zemljišta, niti o određivanju naknade za oduzeto zemljište, a tužilji nije isplaćena naknada za faktički oduzeto zemljište.

Na osnovu utvrđenog činjeničnog stanja, nižestepeni sudovi su primenom člana 58. stav 2. Ustava Republike Srbije, Protokola 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i odredaba Zakona o osnovama svojinsko- pravnih odnosa ocenili da je osnovan tužbeni zahtev, nalazeći da je tužilja kao suvlasnik predmetne parcele, nečinjenjem nadležnih organa tužene u dužem vremenskom periodu u realizaciji donetih planskih akata i mešanja javne vlasti u njeno pravo, onemogućena da u punom obimu ostvaruje svojinska ovlašćenja na predmetnoj parceli, čime je narušena pravična ravnoteža između opšteg interesa i zaštite tog prava, što je dovelo do ograničenja prava svojine i povrede prava na mirno uživanje imovine zajemčeno Ustavom RS. Pri tome, činjenica da je od predmetne parcele, koja je planirana za površinu javne namene, priveden njen utvrđen deo u površini od 938 m2, nije od značaja na pravo tužilje da joj tuženi isplati tržišnu vrednost za celokupnu površinu te parcele shodno suvlasničkom udelu, jer povreda prava na mirno uživanje imovine, opravdava dosudu novčane naknade u visini tržišne vrednosti parcele u celini i sledom toga je utvrđeno i pravo svojine na navedenoj parceli u korist tuženog.

Po stanovištu Vrhovnog suda, osnovano se revizijom tuženog ukazuje da su nižestepeni sudovi pogrešno primenili materijalno pravo kada su obavezali tuženog da u celosti isplati naknadu za predmetne parcele.

Odredbom člana 58. Ustava Republike Srbije, propisano je da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (stav 1), da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona i da je učinjeno uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (stav 2). Saglasno navedenom, dozvoljeno oduzimanje prava svojine koje ne predstavlja povredu prava na imovinu postoji samo kada su kumulativno ispunjena dva uslova: da je učinjeno u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona i da je učinjeno uz naknadu koja ne može da bude niža od tržišne.

Članom 1. stavom 1. Protokola 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, garantuje se zaštita imovine i propisano je da svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine, da niko ne može biti lišen svoje imovine osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava. Stavom 2. istog člana propisano je da prethodne odredbe ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu sa opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni.

Odredbom člana 2. stav 6. Zakona o planiranju i izgradnji („Sl. glasnik RS“, br. 72/2009... 145/2014), koji je bio snazi u vreme usvajanja Plana generalne regulacije prostora za porodično stanovanje uz Temerinski i Sentandrejevski put sa okruženjem u Novom Sadu i Plana detaljne regulacije Klisanskog puta u Novom Sadu, propisano je da je površina javne namene prostor određen planskim dokumentom za uređenje ili izgradnju objekata javne namene ili javnih površina, za koje je predviđeno utvrđivanje javnog interesa u skladu sa posebnim zakonom (ulice, trgovi, parkovi i drugo).

Prema članu 10. stav 2. Zakona o javnoj svojini („Službeni glasnik Republike Srbije“, br. 72/11... 95/2018), dobrima u opštoj upotrebi u javnoj svojini, smatraju se one stvari koje su zbog svoje prirode namenjene korišćenju svih i koje su, kao takve, određene zakonom (javni putevi, javne pruge, most i tunel na javnom putu, pruzi ili ulici, ulice, trgovi, javni parkovi, granični prelazi i drugo). Prema stavu 10. istog člana, dobra u opštoj upotrebi su u svojini Republike Srbije, izuzev puteva drugog reda koji su u svojini autonomne pokrajine na čijoj se teritoriji nalaze, kao i izuzev nekategorisanih puteva, opštinskih puteva i ulica (koji nisu deo autoputa ili državnog puta prvog i drugog reda) i trgova i javnih površina koji su u svojini jedinica lokalne samouprave na čijoj se teritoriji nalaze.

U konkretnom slučaju, predmetna parcela na kojoj je tužilja nosilac prava susvojine, prema urbanističkim planskim dokumentima tuženog Grada Novog Sada predviđena je za površinu javne namene – regulaciju Ulica ... i ... . Prema faktičkom stanju ta parcela u površini od 938 m2, odnosno 70,90% predstavlja tucanički i zemljani kolovoz koju koristi neograničen broj lica, ali manjim delom od 385 m2 što čini 29,10% ukupne površine, nije privedena nameni i koristi se kao voćnjak i površina na kojoj su odloženi priključci poljoprivrednih mašina.

Imajući u vidu činjenicu da je deo predmetne parcele faktički priveden nameni predviđenoj planskim aktom, s obzirom da se koristi kao javni put u naselju i da je na taj način izvršena tzv. faktička eksproprijacija, koja i nastaje kada se na zemljištu grade putevi, infrastrukturni i drugi objekti u javnom interesu, iako ne postoji rešenje o eksproprijaciji zemljišta, odnosno njegovom izuzimanju iz poseda, to je po oceni Vrhovnog suda pravilan zaključak nižestepenih sudova da, kada je zemljište faktički privedeno nameni u skladu sa planskim aktom i po sili zakona postalo javna svojina, tužilja kao korisnik tog zemljišta ne može trpeti štetne posledice zato što nadležni organ nije sproveo upravni postupak i doneo rešenje o eksproprijaciji koje bi bilo osnov za isplatu novčane naknade. Tužilji je time povređeno pravo na imovinu, pa zato ima pravo na naknadu za faktički oduzetu imovinu, odnosno zbog izvršene faktičke eksproprijacije zemljišta, shodno članu 42. Zakona o eksproprijaciji.

Kod utvrđenja da se predmetna katastarska parcela br. .. delom u površini od 938 m2 koristi kao ulica, što čini 70,90% ukupne površine te parcele, a kako su ulice javno dobro u opštoj upotrebi i u svojini su jedinice lokalne samouprave na čijoj se teritoriji nalaze na osnovu člana 10. stav 2. i 7. Zakona o javnoj svojini, to je tuženi u obavezi da tužilji isplati odgovarajuću novčanu naknadu za faktički oduzet deo predmetne parcele. Na osnovu nalaza i mišljenja sudskog veštaka visina naknade utvrđena je prema tržišnoj vrednosti za celokupnu površinu navedene parcele, a prema njenom suvlasničkom udelu u iznosu od 12.007.110,60 dinara. Slednom iznetog, tuženi u obavezi da tužilji isplati novčanu naknadi srazmerno delu faktički eksproprisane predmetne parcele br. .. od 70,90% (938 m2) u iznosu od 8.513.041,41 dinara.

Međutim, postupak oduzimanja zemljišta nije u celosti sproveden na način propisan Zakonom o eksproprijaciji, niti je parcela br. .. u preostaloj površini od 385 m2 faktički oduzeta od tužilje i privedena nameni u skladu sa donetim planskim aktima.

Time što je predmetna parcele obuhvaćena planskim dokumentom njena postojeća namena i promena titulara stvarnog prava se ne menja po automatizmu, niti je zbog činjenice da je planski akt donet, sporno zemljište postalo javna svojina. Postupak oduzimanja zemljišta nije sproveden na način propisan Zakonom o eksproprijaciji, niti je zemljište faktički oduzeto od tužilje i privedeno nameni predviđenoj planskim aktima. U takvoj situaciji, za promenu oblika svojine iz privatne u javnu i isplatu tražene novčane naknade u visini tržišne vrednosti zemljišta kao za oduzeto pravo svojine, nije dovoljno samo da je ono planskim aktima jedinice lokalne samouprave određeno za javnu površinu, već je nužno da je zemljište i neposredno oduzeto i da se koristi kao javna površina, čime bi vlasnik bio onemogućen da na njemu ostvaruje vlasnička prava u punom obimu, što ovde nije slučaj.

Predmetni deo parcele u navedenoj površini od 385 m2 nije faktički na licu mesta priveden nameni predviđenoj planskim aktima, jer se ti delovi katastarskih parela ne koriste kao ulica - javni put (član 2. tačka 12. Zakona o javnim putevima – „Službeni glasnik RS“ br. 101/2005.. 93/2012), niti je tužilja deposedirana na tom spornom delu nepokretnosti, koji se koristi kao voćnjak i površina na kojoj su odloženi priključci poljoprivrednih mašina.

Navedeni deo predmetne parcele se ne koristi kao javni put-ulica, pa ono još uvek ne predstavlja površinu javne namene zbog čega bi tuženi bio u obavezi da tužilji isplati njegovu tržišnu vrednost, a planski akt koji nije faktički sproveden, ne može biti ni osnov sticanja prava javne svojine tuženog.

Tuženi ima funkciju urbanističkog planiranja građevinskog područja i donošenja prostornih planova, ali za isplatu naknade po osnovu oduzimanja prava svojine i garantovanog prava na imovinu sama činjenica donošenja planskih akata ne može se smatrati privođenjem zemljišta nameni jer se tek sprovođenjem zakonske procedure za oduzimanje zemljišta ili neposrednim oduzimanjem i lišavanjem vlasnika da zemljište koristi u punom obimu svojih vlasničkih ovlašćenja, stiču uslovi za isplatu tržišne naknade i obavezu tuženog da sprovede postupak parcelacije i izvrši upis svog prava svojine.

Sledom izloženog, po stanovištu Vrhovnog suda ne može se prihvatiti ocena nižestepenih sudova da je zbog postojanja planskih rešenja pravo susvojine tužilje u toj meri ograničeno da vodi obavezi javne vlasti da joj isplati tržišnu vrednost nepokretnosti i za površinu koja nije faktički privedena planiranoj nameni, pri tom imajući u vidu da je isti način korišćenja spornog dela parcele pre i posle donošenja planskih akata, zbog čega se ne može smatrati da snose nesrazmerno veliki teret koji bi bio opravdan. Pored toga, u situaciji kada vlasnik nije pre uvođenja zabrane gradnje ishodovao građevinsku dozvolu, što se smatra legitimnim očekivanjem, to sama po sebi činjenica da je tužilja suvlasnik na predmetnoj parceli ne daje joj apsolutno pravo gradnje na tom zemljištu. Zabrana gradnje predstavlja kontrolu nad korišćenjem imovine, pa se takvo ograničenje ne može izjednačiti sa lišenjem imovine, niti u konkretnom slučaju zahtev za isplatu tržišne vrednosti predmetnog dela parcele predstavlja adekvatnu ravnotežu između javnog interesa i pojedinačnog interesa. Pravo tužilje na isplatu navedene naknade u visini tržišne vrednosti zemljišta za deo predmetne parcele prema suvlasničkom udelu tužilje za parcelu br. .. u preostaloj površini od 385 m2 (što čini 29,10% ukupne površine) koja se u tom delu ne koriste kao javna površina, može nastati tek u momentu kada joj tuženi zemljište faktički oduzme i privede nameni, zbog čega su nižestepene presude u tom delu preinačene i odbijen zahtev za isplatu srazmernog iznosa od 3.494.069,19 dinara dinara.

Shodno izloženom, na osnovu člana 416. stav 1. i 414. stav 1. ZPP Vrhovni sud je odlučio kao u stavovima prvom i drugom izreke.

Tuženi je delimično uspeo u postupku po reviziji, pa mu na osnovu članova 153. stav 2, 154. stav 2. i 163. stav 2. ZPP, pripada srazmerno opredeljen deo troškova na ime sastava revizije, prema važećoj advokatskoj tarifi u vremem preduzimanja te radnje, u iznosu od 22.698,00 dinara.

Na osnovu člana 165. stavovi 1. i 2. ZPP, Vrhovni sud je odlučio kao stavu trećem izreke.

Predsednik veća – sudija

Mirjana Andrijašević, s.r.

Za tačnost otpravka

Zamenik upravitelja pisarnice

Milanka Ranković